Pleidooi voor herwaardering van de vierde macht

De reactie van de overheid op de toestroom van vluchtelingen, maar ook op de economische crisis of de doorwerking van de decentralisaties in het sociaal domein kwam vanuit een reflex in plaats van visievorming. Alle reden voor een herwaardering van de vierde macht, schrijven Imrat Verhoeven en Albert Jan Kruiter op basis van hun morgen te verschijnen boek Reflexoverheid.

De overheid weet zich geen raad met het proces van reflexieve modernisering. Alle vanzelfsprekendheden over beheersing, maakbaarheid en sturing staan permanent onder druk of verdwijnen. Dit leidt tot een voortdurende zoektocht naar nieuwe spelregels of sturingsconcepten. Het fundamentele probleem echter is dat politici en beleidsmakers per kwestie naar antwoorden zoeken. Gevolg? Korte-termijnbeleid en overheden die permanent in een reactieve, defensieve rol verkeren: de reflexoverheid.

Oplossingen vanuit reflex leiden slechts tot nieuwe, grotere problemen

Een mooi voorbeeld van deze ‘reflexoverheid’ vormen de koortsachtig verlopen weekendbijeenkomsten op de verschillende nationale ministeries van Financiën en de Europese instellingen in het najaar van 2008. De sluiting van de financiële markten werd benut om snel maatregelen te bedenken en door te voeren. Oplossingen die vervolgens zelf weer nieuwe problemen opriepen.

Wat te denken van de grote vluchtelingenstroom in 2015 waarvoor in allerijl noodopvang en permanente opvang moest worden geregeld? Nu deze stroom geluwd lijkt, ontstaan er ruzies tussen gemeenten en de staatssecretaris over welke opvang er of helemaal niet komt of alweer gesloten moet worden. En waar gemeenten zich begin 2015 nog grote zorgen maakten over de budgetkortingen op de WMO, zijn ze nu uiterst tevreden omdat ze de overschotten mogen houden.

Symboolpolitiek, normalisering en instrumentalisering

Dat overheden in crisissituaties snel moeten handelen, spreekt voor zich. Minder logisch is dat deze vorm van handelen door politiek en beleid ook wordt toegepast voor maatschappelijke vraagstukken waarvoor helemaal geen crisismanagement vereist is. Bij politici leidt het reflexmatige denken tot een neiging om grote daadkracht te tonen. In veel gevallen tevergeefs omdat de overheid te afhankelijk is van andere overheden (Europa bijvoorbeeld), bedrijven of maatschappelijke actoren om daadwerkelijke veranderingen te realiseren.

Om ten minste de schijn van daadkracht op te kunnen houden, creëren politici symbolen, door stevige uitspraken te doen, Kamervragen te stellen en regels aan te passen zonder dat het werkzame effect daarvan duidelijk is. En zo ontstaat er een symbolisch politiek discours dat meestal met het nodige drama en weinig beroep op feiten wordt gelegitimeerd: ‘het is vijf voor twaalf in de jeugdzorg’, ‘Griekenland dreigt acuut om te vallen’ en ‘de vluchtelingenstroom wil maar niet opdrogen.’

Bij beleidsmakers vertaalt reflexmatigheid zich in de neiging om zaken zo te framen dat ze als ‘normaal’ gelden. Het is normaal dat we van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving bewegen, sterker nog, de participatiesamenleving bestaat al lang! Normalisering wordt gebracht in mantra’s: de drieprocentsnorm van het begrotingstekort, de roep om maatwerk en eigen kracht en het alles oplossend vermogen van het wijkteam. Deze mantra’s worden gelegitimeerd door ontwikkelingen als ‘natuurlijk’ voor te stellen: er valt niet te ontkomen aan bezuinigingen, want anders halen we de drieprocentsnorm niet en alle burgers moeten meedoen want anders slaagt de participatiesamenleving niet.

In de uitvoering van beleid zien we reflexmatigheid terug als instrumentalisering ofwel de voortdurende poging om bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers te prikkelen om de gewenste richting in te slaan. Een mooi voorbeeld is het beroep op vrijwillige inzet van burgers om publieke voorzieningen overeind te houden om zo de participatiesamenleving dichterbij te brengen. De instrumentalisering wordt gerechtvaardigd door burgers op hun verantwoordelijkheden te wijzen (responsibaliseren) met een beroep op solidariteit (met de Grieken), burgerschap (jegens kwetsbare groepen) en maatschappelijk ondernemerschap (ten behoeve van de samenleving).

Als symboolpolitiek, normalisering en instrumentalisering de boventoon voeren, wordt de toch al beperkte grip van de overheid op de samenleving navenant ondermijnd. De vraag is of het tij nog kan worden gekeerd en door wie?

Buffer tussen politiek en uitvoering moet versterkt worden

Van politici is door de permanente druk om zichzelf voor de kiezers te bewijzen en gelet op de gepolariseerde politieke verhoudingen weinig te verwachten. Uitvoerders van het beleid op hun beurt zitten of klem door de strenge eisen die overheden aan hen stellen, of ze moeten er van alles aan doen om in de markt te overleven.

De enige logische groep die overblijft om reflexmatig handelen tegen te gaan, zijn de beleidsmakers. Zij kunnen kennis vergaren, de lange termijn overzien en diep in de achteruitkijkspiegel van de geschiedenis kijken. Ze kennen de modes en grillen van het beleid en zijn daardoor in staat om reflex in te ruilen voor reflectie.

Echter, door de vele reorganisatie en bezuinigingsrondes heeft er een enorme uitholling van de kennis op alle overheidsniveaus plaatsgevonden en is het verloop onder ambtenaren groot. Beide ontwikkelingen hebben de bufferfunctie van beleid aangetast.

Om de lange termijn van de publieke zaak te waarborgen, is een herwaardering van de vierde macht noodzakelijk. Opdat er weer een buffer komt, gevormd door het ‘weten’ van ambtenaren, tussen ‘het willen’ van politici en het ‘kunnen’ van uitvoerders.

Imrat Verhoeven is universitair docent Bestuur & Beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Albert Jan Kruiter is verbonden aan het Instituut voor publieke waarden.

Dit artikel schreven zij op basis van het boek ‘Reflexoverheid’ dat een aantal klassieke artikelen bundelt uit het tijdschrift Beleid en Maatschappij. Het boek wordt morgen gepresenteerd in Spui25.

 

Foto: Mack Reed (Flickr Creative Commons)

Dit artikel is 545 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (2)

  1. Ja, de overheid reageert te veel reflexmatig. Het sociale zekerheidsstelsel zou in zijn geheel opnieuw uitgedacht en ontworpen moeten worden om perverse prikkels, onjuiste en onvolledige veronderstellingen (bv gezondheid zien als de afwezigheid van ziekte en vrijwel alleen daarop financiering baseren), regel- en controledrift, niet meenemen of de kosten opwegen tegen de baten van een maatregel) uit het systeem te halen.

    Aan de andere kant ontstaat door schaarste ook creativiteit, draagvlak voor het besef dat dingen anders kunnen en moeten, nieuwe initiatieven en samen zoeken naar oplossingen. Daar wordt in dit artikel aan voorbij gegaan.

  2. Interessante visie en een wens naar lange termijn overzicht en een duurzame overheid klinken erin door. Ik geloof echter niet meer in de beschreven belofte dat “De enige logische groep die overblijft om reflexmatig handelen tegen te gaan, de beleidsmakers zouden zijn. En dat alleen zij kennis kunnen vergaren, de lange termijn overzien en diep in de achteruitkijkspiegel van de geschiedenis kunnen kijken. En dat alleen zij de de modes en grillen van het beleid kennen en daardoor in staat zouden zijn om reflex in te ruilen voor reflectie.” Brrr Tayloriaanse principes. Het is een overschatting van een dominante coalitie die zou kunnen bedenken waar de wereld naar toe gaat en wat de enige juiste manier is om de dingen te doen versus het dagdagelijks inzetten van praktische ervaring om van stap 1 naar de volgende stap 1 te gaan. Het ‘tegengaan van reflexmatig handelen’ is m.i. helemaal onverstandig, omdat juist in dat handelen de ervaring wordt opgedaan om te doen wat groeiend nodig is. Ook al worden daarin (soms) fouten gemaakt, onhandige oplossingen bedacht of onverstandige keuzes gemaakt. Het is m.i. slimmer om een anti-fragiele overheid te ontwerpen die reflexief, responsief en wendbaar is en, op basis van opgedane ervaring met mensen die ‘daad’-werkelijk ondervinden wat nodig is, stappen durven te maken. Experimenteren en improviseren zijn noodzakelijke en valide strategieën. Zeker is er ruimte voor reflectie noodzakelijk en natuurlijk moet er worden nagedacht, maar de actuele exponentiële veranderingen verhouden zich beduidend anders tot ons beperkte veranderingsvermogen dan zo’n 15 tot 20 jaar geleden. Het boek moet nog uitkomen, dus de exacte redenering en inhoud moet ik nog tot mij nemen voor een verdere reactie. Tot dan zie ik in de argumentatie in het hierboven geschreven stuk eerder een overheid die zich ‘kwalificeert’ dan ‘diskwalificeert.’ Ik vind in die zin het woord ‘reflex’ ook niet heel passend en te sterk sturend richting de bedoeling van het boek. Afin, stof tot nadenken.

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *