Een volledig uitverkochte zaal - de bijeenkomst voor leden van lokale adviesraden in het sociale domein voorzag duidelijk in een behoefte. En de meer dan 250 deelnemers kregen stof om over na te denken.
Zo vertelde Margo Trappenburg hoe ze tien jaar geleden samen met haar studenten onderzoek deed naar cliëntenraden in de zorg. Ze kwamen tot een tweedeling: de ene soort raad hield zich bezig met grote besluiten en de andere soort met kleine kwaliteit.
De raad van de grote besluiten boog zich over begrotingen, fusiebesprekingen, grootschalige verbouwingen, reorganisaties, veiligheidssystemen en meerjarige beleidsplannen. De raad van de kleine kwaliteit hield zich met geheel andere, meer aardse zaken bezig, zoals piepende gordijnrails, patiëntbejegening en bewegwijzering in het verzorgingshuis.
De terugkeer van de tweedeling
Trappenburg en haar studenten omarmden het model van kleine kwaliteit omdat die het meest recht deed aan de leefwereld van de cliënten. ‘Ter afsluiting van ons rapport adviseerden we indertijd dat cliëntenraden vooral hun eigen agenda moesten bepalen, ongevraagd advies dienden uit te brengen en zich vooral niet moesten laten inpakken door de plan-, do-, check-, act-cyclus van de zorginstellingen.’ (https://nl.wikipedia.org/wiki/Kwaliteitscirkel_van_Deming)
Het viel Trappenburg op dat in het themanummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken over de Adviesraden Sociaal Domein die tweedeling ook is te ontwaren. ‘Hoewel er in de eerste bijdragen een bias lijkt te zijn ten faveure van de raden van grote besluiten, bestaat het themanummer vooral uit beschrijvingen van adviesraden die zich bekommeren om de kleine kwaliteit. Aan raden die met andere worden besluiten nemen die recht doen aan de leefwereld van kwetsbare mensen voor wie de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wmo bedoeld zijn.’
Aandacht voor moeilijke vraag
Trappenburg is ‘voorzichtig verheugd’ over de aandacht voor de kleine kwaliteit. ‘Hartstikke mooi’, maar dat betekent volgens haar niet dat er geen problemen, ‘of zo u wilt uitdagingen’, zijn. Misschien wel de grootste wordt volgens de hoogleraar in het themanummer verwoord door Frits Lagendijk, voorzitter van de adviesraad Wmo-Jeugd in Enschede. Hij zegt: ‘Als het college van B&W een keus moet maken tussen een Wmo of een jeugdvoorziening en wij worden gevraagd om daarbij te adviseren, dan zullen we onherroepelijk iemand teleurstellen. Ons advies om te kiezen voor het ene gaat namelijk ten koste van het andere.’
In algemene zin is dit het probleem waar brede adviesraden voor staan, zegt Trappenburg. ‘Je kunt heel sterk inzetten op kleine kwaliteit en veel aandacht hebben voor de kwetsbaren - ouderen, mensen met een verstandelijke beperking, mantelzorgers, psychiatrische patiënten, jongeren met een jeugdzorgbehoefte of mensen met fysieke beperkingen - maar op enig moment krijg je te maken met een variant op het dilemma van Frits Lagendijk. De moeilijke vraag is wat je moet doen als je gedwongen bent te kiezen tussen de verschillende groepen van je achterban, tussen hun conflicterende belangen en uiteenlopende wensen.’
Het voorbeeld van Lagendijk kan nog een slag ingewikkelder. Trappenburg: ‘Stel dat een adviesraad bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende doelgroepen, kun je dan wel alles tegen elkaar zeggen? Kun je als persoon met een handicap zeggen dat je het verschrikkelijk vervelend vindt om afhankelijk te zijn van familieleden als er in de raad mantelzorgers zijn die hun uiterste best doen om er te zijn, voor hun familie? Kun je als kwetsbare oudere zeggen dat je niet zit te wachten op hulp van vrijwilligers, omdat je het akelig vindt om dankbaar te moeten zijn?’
Botsende leefwerelden
Leefwerelden verschillen en kunnen met elkaar botsen, de cruciale vraag is hoe een brede adviesraad daarmee om moet gaan. Trappenburg stelt een nieuwe tweedeling voor, om aan te geven wat een brede adviesraad zou kunnen doen om dat probleem te omzeilen. Het eerste model is dat van een grabbelton. ‘In dit model verzamelt de adviesraad zoveel mogelijk ervaringen van zoveel mogelijk deelnemers in het sociaal domein. De adviesraad krijgt daardoor een goed beeld van wat er speelt, hoe het beleid wordt beleefd en wat verschillende groepen mensen denken dat er beter kan.’
Die kennis verwerkt de adviesraad in adviezen per deelgroep. Vervolgens knoopt ze die aan elkaar en geeft die in een breed advies aan B&W en de gemeenteraad. Die kunnen daaruit putten bij het maken van beleid. ‘Op deze manier kunnen adviesraden het dilemma van Lagendijk uit de weg gaan. Het is ten slotte niet aan hen, maar aan bestuurders en politici om beleidskeuzen te maken. Sterker nog, dat is hun raison d’étre. En als hun beleid ons niet bevalt, kiezen we over vier jaar anderen.’
Het andere model waarvoor een brede adviesraad zou kunnen kiezen is volgens Trappenburg het SER-model. ‘Een adviescollege waarin partijen met verschillende wensen en belangen met elkaar overleggen om tot één afgewogen advies te komen waar de politiek niet omheen kan.’
Een adviesraad van deze snit kan zich buigen over netelige kwesties, die meer vergen dan alleen het ophalen van ervaringen van mensen bij de verschillende doelgroepen. Kwesties zoals preventief handelen of vraag-gestuurd handelen, de her-uitvinding van de verzorgingsstaat en de sociaaleconomische effecten van de participatiesamenleving.
Over schotten heen
Wethouder Jacqueline Koops van de gemeente Stichtse Vecht lijkt een voorkeur te hebben voor het SER-model. Ze vertelt namelijk dat het college van B&W waar zij deel van uitmaakt ‘de integrale adviezen van de raad altijd serieus meeweegt in zijn uiteindelijke besluitvorming’.
Integraal adviseren, wat houdt dat eigenlijk in? Bert Holman, voorzitter van de Koepel van Adviesraden Sociaal Domein, beschrijft dat als ‘over schuttingen en schotten van de diverse beleidsterreinen heen kijken’. Dat gebeurt steeds vaker, Holman spreekt zelfs over een heuse beweging. ‘Maar’, zo waarschuwt hij, ‘die beweging kan alleen echte betekenis krijgen als ook gemeenten schotten loslaten.’
Boudewijn Steur, programmamanager Versterking Democratie en Bestuur van het ministerie van Binnenlandse Zaken, wijst op een andere functie van adviesraden: de participatie van burgers. Steur: ‘Er is vooralsnog maar een beperkt aantal, vooral hoog opgeleide mensen dat meedoet. Omdat ook andere scheidslijnen - sociaaleconomisch, cultureel en religieus - een rol spelen, kun je je afvragen in hoeverre de belangen van kwetsbare groepen voldoende worden meegewogen in de algemene belangenafweging.’
Twee perspectieven
Kunnen adviesraden meer dan nu mensen aan zich binden en daardoor de lokale democratie versterken? Dat hangt van het ingenomen perspectief af, volgens Steur. Of je democratie ziet als uitdrukking van de betrokkenheid van inwoners en burgers bij de besluitvorming in een gemeente, of dat je democratie beschouwt als uitdrukking van de relatie tussen macht en tegenmacht.
Steur: ‘In een traditionele opvatting van het eerste perspectief is de gemeenteraad hét democratisch orgaan dat besluiten neemt. De rol van de adviesraad is dan om met haar kennis en expertise de gemeenteraad te helpen om de uitvoering van beleid door het college te controleren. ’
In een modernere opvatting is de gemeenteraad niet langer het enige orgaan van de lokale democratie en zijn burgers nauwer betrokken bij zowel de totstandkoming als de uitvoering van beleid. ‘Een adviesraad ziet zijn rol dan breder, niet langer als een hulptroep, maar als zelfstandige actor die namens zijn achterban het beleid in het sociaal domein probeert te beïnvloeden.’
In dat laatste perspectief is de adviesraad volgens Steur een deskundige, onafhankelijke en door een achterban gelegitimeerde organisatie die samen met de gemeenteraad, tegenwicht te biedt aan het college.
Hoe de rol van de adviesraad in een gemeente er precies uit moet zien, is uiteraard afhankelijk van haar perspectief en ambitie. Steurs advies: ‘Ga als adviesraad, ongeacht het door u ingenomen perspectief, nú het gesprek aan. Zorg ervoor dat er tijdens het sluiten van coalitieakkoorden geen afspraken zonder u worden gemaakt.’
De kracht van adviesraden ligt volgens Steur vooral in het signaleren van problemen in de uitvoering. ‘Meer dan het meedenken met ambtenaren die zelf al over veel kennis en expertise beschikken.’ Adviesraden kunnen verbindingen tussen binnen- en buitenwereld leggen. Ook daarom moeten adviesraden altijd aanspreekbaar zijn en blijven voor degenen die dingen zelf niet bespreekbaar weten te maken.
Het videoverslag van de bijeenkomst kunt u hier vinden.
Jan van Dam is freelance journalist