Uit het laatste bevolkingsonderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC) blijkt dat van de ernstige conflicten die mensen in hun eigen leven meemaken, 32 procent wordt opgelost door overeenstemming, of door een beslissing die betrokkenen als rechtvaardig ervaren. In 2009 was dat nog 45 procent.
Ook in de landelijke politiek neemt het oplossend vermogen van de democratische rechtsorde af.
De rechtsorde is een regelproductie en handhavingsmachine geworden
Belangrijke reden voor die vermindering is dat mensen die met elkaar een conflict willen oplossen, terechtkomen in steeds meer regels en procedures. De rechtsorde is een regelproductie en handhavingsmachine geworden. Goed georganiseerde vernieuwing, op basis van wat werkt voor mensen, is dringend nodig.
Interventies
Veel conflicten tussen burgers en partijen worden voorkomen door normen te stellen. Met die normen bepalen we of gedragingen al dan niet door de beugel kunnen. De rechtsstaat is daarin succesvol. Moord, doodslag, diefstal, fraude, doxing, gevaarlijke stoffen lozen, oorlogen beginnen: het mag allemaal niet. Wie zich eraan bezondigt, kan op sancties rekenen.
Vergunnen is een andere manier om schade te voorkomen. Je mag pas een melkveehouderij, een vliegveld of een nachtelijke feesttent starten nadat is onderzocht of en hoe de schadelijke gevolgen voor mens, natuur en cultuur zijn beperkt.
Bij conflicten in afhankelijkheidsrelaties schiet recht als sancties op naleving van regels vrij spectaculair tekort
Behalve strafrecht en civiel recht is er nog een andere serie interventies om naleving van de normen af te dwingen. Die probleemoplossende interventies komen vooral in het spel bij conflicten in de belangrijkste relaties uit een mensenleven. Tot je gezin, werk, bedrijf, buurt, woning en overheid sta je in afhankelijkheidsrelaties waarin je met elkaar verder moet, ook als het hoog oploopt. Want je investeert er veel in. Hier staat je geluk en je welvaart op het spel.
Bij conflicten in afhankelijkheidsrelaties schiet recht als sancties op naleving van regels vrij spectaculair tekort. Daar komen honderden onderlinge gedragingen, percepties en deelbelangen bij elkaar. Ga die maar eens vangen in regel, vergunning, straf en vergoedingsplichten.
In relationele contracten is third party governance nodig, met andere interventies. Een onderschatte interventie is bijvoorbeeld de verdeelsleutel. Een verdeelsleutel geeft aan welke eerlijke oplossingen anderen al als rechtvaardig beschouwen en kan bijdragen aan het bereiken van overeenstemming.
Derden
Er zijn genoeg mensen die als derde beschikbaar zijn om conflicten te voorkomen of op te lossen. Rechters, advocaten, bemiddelaars, politiemensen, officieren van justitie, burgemeesters, griffiers, gemeenteraadsleden, Tweede Kamerleden, reclasseringswerkers, sociaal raadslieden, wijkteams, therapeuten, hoogleraren, wetgevingsjuristen, ombudslieden en journalisten. Zij en nog tientallen anderen helpen om (samenlevings-)relaties te verbeteren.
Hoe kan het dat het conflict oplossend vermogen laag is en zelfs afneemt?
De waarderingscijfers voor deze professionals liggen meestal hoog. Ze doen hun werk professioneel. Maar hoe kan het dan dat het conflict oplossend vermogen laag is en zelfs afneemt?
De staat moet organiseren dat de juiste interventies door derden op tijd en tegen aanvaardbare kosten worden ingezet. Hij organiseert de driehoeksverhoudingen die we nodig hebben om goed samen te leven. Maar de staat zijn wijzelf. Wij moeten er gezamenlijk voor zorgen dat de derden op de goede plek komen om het goede te doen en daarvoor ook fatsoenlijk worden gehonoreerd. Dat doen we in staatsrechtelijke verhoudingen tot die derden.
Als kiezer kiezen we mensen die namens ons wetten maken. De naleving daarvan wordt afgedwongen en uitgevoerd door ministeries, gemeenten en tientallen andere (uitvoerings-)organisaties. Conflicten die in de diverse domeinen kunnen ontstaan, worden daardoor deels opgelost. Maar er blijven altijd conflicten over. Die leggen we aan de rechter voor. Hij of zij haalt vervolgens uit de wet hoe het wel moet.
Vijf pijlers
De eerste pijler van onze democratische rechtsorde, de volksvertegenwoordiging, produceert steeds meer wetten. Het wettenbestand groeit met 2,5 procent per jaar, veel sneller dan de economie of de bevolking. Bovendien komen er steeds meer regelproducenten bij: behalve ministeries ook Brussel, gemeenten, provincies, regio’s en internationale organisaties.
De tweede pijler van onze rechtsorde, het geheel aan uitvoerende instanties, is sterk verkokerd
Te veel regels maken preventie en oplossing van problemen complex. De conflictoplossing loopt vast: de burger ervaart verhoging van administratieve lasten, Kamerleden en ministeries raken overbelast handhaving van al die regels wordt chaotisch en willekeur ligt op de loer.
De tweede pijler van onze rechtsorde, het geheel aan uitvoerende instanties, is sterk verkokerd. Dat betekent dat een ambtenaar vaak maar voor een stukje van een probleem verantwoordelijk is. Daardoor is er steeds meer overleg over afbakening en afstemming nodig. Oftewel, mensen die een beroep doen op de overheid krijgen met meerdere loketten en hulpverleners te maken.
Juristen in toga-beroepen, de derde pijler van onze rechtsorde, hebben maar een beperkt repertoire om conflicten op te lossen. Zij kunnen alleen normen toepassen, beslissingen over besluiten vernietigen, straffen bepalen en de hoogte van compensaties vaststellen.
De vierde pijler van onze rechtsorde wordt gevormd door de georganiseerde burger. Het recht van vereniging en vergadering krijgt veelal invulling via vrijwilligerswerk, in Nederland meer dan in andere landen. Het lidmaatschap van politieke partijen, vakbonden en consumentenorganisaties echter, toch al minimaal, loopt gestaag terug.
De media vormen de vijfde pijler van onze rechtsorde. De vrijheid van meningsuiting is essentieel voor een soepele marktwerking en voor het goed functioneren van de democratische rechtsorde. Volgens een recent en gezaghebbend literatuuroverzicht zijn de marktkrachten in de (sociale) media verantwoordelijk voor het versnellen van een dynamiek die conflicten eerder versterkt dan oplost of hanteerbaar maakt.
Nieuw democratisch contract
In al die pijlers gaan we er als burgers dus op achteruit. We hebben een nieuwe democratisch contract nodig, om die trends te keren.
OESO en Europese Commissie deden dringende aanbevelingen om rechtsorde en democratie opnieuw in te richten
Dan heb ik het dus niet over voorstellen tot een betere samenwerking tussen regering en parlement, over constitutionele toetsing of een betere uitvoeringspraktijk. Dat is meer van hetzelfde. De monopolies en verdienmodellen in de pijlers van de rechtsorde veranderen er niet door.
De OESO en de Europese Commissie zien het gevaar. Zij deden in 2023 dringende aanbevelingen om rechtsorde en democratie opnieuw in te richten: met routes die vanuit de behoeften van burgers ontworpen zijn. Problemen oplossend, op een transparante, responsieve, procedureel rechtvaardige en toegankelijke manier, met transparante, rechtvaardige uitkomsten.
Over welke stelselmatige verbeteringen gaat het dan? Een mensgerichte rechtsorde moet:
- werken met de mensen om wie het gaat
- coördinatie en samenwerking verbeteren
- sturen op efficiency en uitkomsten voor burgers, gebaseerd op data
- transparantie, integriteit, rechtvaardigheid en onafhankelijkheid versterken, en meer en beter verantwoording afleggen
- middelen effectiever verdelen om de verschillende routes als geheel te laten werken
- innovatie en experimenten organiseren om effectieve, kosten-efficiënte en schaalbare responsieve routes te realiseren.
De menselijke creativiteit heeft steengoede interventies voortgebracht om conflicten op te lossen en mensen daarin te betrekken. Daarmee kunnen we het veel vaker en veel beter eens worden. Deze interventies met elkaar verbinden tot naadloze routes naar oplossingen is relatief eenvoudig. Geweld stoppen, onderzoeken wat er aan de hand is, naar mensen luisteren, ze met elkaar in gesprek brengen, goede verdeelsleutels maken, hun relaties herstellen, gepast straffen, zorgen voor naleving en bijstellen van oplossingen, ieder op zich zijn het geen kostbare dingen.
Er zijn in de wereld tientallen voorbeelden van routes die goed werken. Tijd om de beleving van de democratie en het gevoel van rechtvaardigheid bij mensen te brengen, zowel in hun onderlinge relaties als in hun relatie met de rechtsorde.
Dit artikel is een verkorte en licht bewerkte versie van de afscheidsrede die Maurits Barendrecht hield bij zijn afscheid als hoogleraar Innovatie van rechtssystemen aan Tilburg University op vrijdag 17 mei 2024
Foto: Focal Foto (Flickr Creative Commons)