Op 1 januari 2021 waren er volgens het CBS 32.000 dakloze mensen in Nederland. Dat is vermoedelijk een onderschatting. Opvangorganisaties zien een constante stroom van mensen die aankloppen bij de opvang, omdat ze geen dak boven hun hoofd hebben. Door plaatsgebrek worden soms strikte eisen gesteld aan toelating tot de opvang.
Onderdak is geen gunst maar een recht, erkend in onze Grondwet en de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens (art. 25) en andere verdragen die Nederland heeft geratificeerd. Volgens vaste rechtspraak van het Europees Comité voor Sociale Rechten geldt het recht op opvang voor iedere dakloze mens die in een noodsituatie verkeert die ingaat tegen zijn waardigheid.
Knelpunten in de praktijk
In de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is vastgelegd dat de maatschappelijke opvang landelijk toegankelijk moet zijn. Dat wil zeggen dat iemand bij elke gemeente eerste opvang kan vragen. Uit meerdere studies van het Trimbos-instituut blijkt echter dat de praktijk er vaak anders uitziet.
In 2019 werden verbeteringen beoogd met een gemeentelijk convenant en een werkinstructie voor opvangmedewerkers. Gemeenten hebben afgesproken altijd eerste opvang te bieden. Als opvang elders passender is, moet er een ‘warme overdracht’ plaatsvinden.
Desondanks doen zich in de praktijk nog regelmatig knelpunten voor rondom gebrek aan opvangcapaciteit en onduidelijkheid over de vraag welke gemeente opvang dient te bieden. Daar komt bij dat niet alle centrumgemeenten het convenant hebben ondertekend.
Tegen hun zin doorgestuurd
Ondanks de landelijke afspraken rondom toegang, komt het nog steeds voor dat dakloze mensen worden afgewezen voor opvang waar zij zich aanmelden. Ook worden dakloze mensen soms tegen hun zin doorgestuurd naar een opvangvoorziening in een andere gemeente. Maar wat als hij of zij erop staat om in de regio te worden opgevangen waar hij of zij zich meldt?
Toegang tot onafhankelijke cliëntondersteuning is vaak niet goed geregeld
Na aanmelding voor maatschappelijke opvang moet worden nagegaan of iemand daadwerkelijk dakloos is en ‘zich niet op eigen kracht kan handhaven in de samenleving’ (Wmo). Volgens het convenant moet eerst opvang worden geboden, daarna wordt bekeken ‘waar de meeste kans van slagen is op een succesvol traject’. In een ‘toelatingsbesluit’ moet beargumenteerd worden wat de redenen zijn voor het besluit (afwijzing of toelating). Hiervan moet een schriftelijk bewijs (afschrift of beschikking[1]) worden gegeven.
Misvatting bij gemeenten
Mensen hebben recht op deze onderbouwing, maar hier lijkt niet elke gemeente zich van bewust. Sommige gemeenten denken dat ze geen beschikking hoeven af te geven als er sprake is van een warme overdracht naar een andere opvang. Dat is een misvatting.
Ook zijn er gemeenten die aangeven dat de toegang in een voorliggende voorziening - zoals een daklozenloket - is geregeld. Daarmee suggereren zij dat er alleen een advies wordt gegeven en geen besluit wordt genomen. Vaak blijkt de zogenaamde ‘voorliggende’ voorziening wel degelijk het besluit te nemen en moet er dus gewoon een beschikking worden meegegeven.
Als een gemeente geen beschikking afgeeft, kunnen cliënten niet in bezwaar gaan. Deze handelwijze is in strijd met de Wmo. De Wmo gaat uit van het proces van melding, aanvraag, onderzoek, verslag en beschikking. Weinig gemeenten hebben het proces op deze manier ingericht. Ook zijn er maar weinig gemeenten die beschikken over onafhankelijke cliëntondersteuners die dakloze mensen helpen bij het vinden van de toegang tot passende hulp.
Cliënt geschorst
Een praktijkvoorbeeld. Een cliënt van de opvang wordt geschorst wegens het vermoeden van het verkopen van drugs. Hoewel de cliënt de beschuldiging ontkent, kan hij voorlopig niet terecht voor een slaapplek in de opvang. Heeft de opvang nog een zorgplicht? Kan de cliënt in beroep gaan tegen de schorsing?
Een cliënt heeft niet alleen recht op onderdak, maar ook op rechtsbescherming
Voor de cliënt is het onduidelijk waar hij nu recht op heeft. In de praktijk heeft hij/zij geen onderdak voor de nacht. Het is de vraag of het indienen van een klacht bij de (verplichte) klachtencommissie van de opvanginstelling snel soelaas biedt. Onduidelijk is ook bij wie de verantwoordelijkheid ligt voor de consequenties van een schorsing: bij de gemeente of bij de opvanginstelling?
Omdat cliënten meestal niet of onvoldoende geïnformeerd worden over bezwaar- en beroepmogelijkheden, staan zij vaak met lege handen. In de praktijk is iemand in deze situatie wellicht het meest gebaat bij snelle interventie door de gemeentelijke of de Nationale ombudsman of een onafhankelijke cliëntondersteuner, zoals een straatadvocaat. Helaas ontbreekt het vaak aan laagdrempelige toegang tot deze rechtsbijstand. De geschorste cliënt raakt tussen wal en schip en dat is vanuit het recht op opvang niet acceptabel.
Belang van rechtsbescherming
Een cliënt heeft niet alleen recht op onderdak, maar ook op rechtsbescherming. Cliënten moeten worden gewezen op hun rechten en plichten en hoe zij bezwaar kunnen maken tegen besluiten. Juridische bijstand, bijvoorbeeld in de vorm van een straatadvocaat, is belangrijk om dakloze mensen te helpen hun recht te halen.
Daarnaast is ook een laagdrempelig mechanisme nodig waar ze hun recht vervolgens kunnen claimen en waarvan de uitspraken ook daadwerkelijk een onrechtmatige situatie kunnen corrigeren.
Helaas worden in veel gemeenten cliënten op dit gebied onvoldoende geïnformeerd en ondersteund. Hoe kan iemand bezwaar maken tegen een besluit als hij of zij, door datzelfde besluit, geen toegang heeft tot de meest basale levensvoorwaarden, laat staan tot pen en papier, internet of juridische hulp?
Veel basisrechten van dakloze mensen zijn onvoldoende geborgd. De voorbeelden laten zien hoe gebrek aan cliëntondersteuning en rechtshulp kan leiden tot dakloosheid. Daar moeten we echt beter mee omgaan. Met creativiteit en de intentie om samen te werken volgens de letter én de geest van de wet. De opmerking ‘sorry, de opvang is vol’ hoort dan tot de verleden tijd. De opmerking: ‘We gaan op zoek naar vervangend onderdak’ tot de tegenwoordige tijd.
Alex van Dongen is preventiemedewerker Novadic-Kentron; Jaap Malcontent is adviseur integrale veiligheid Etten-Leur; Michel Planije is wetenschappelijk medewerker Trimbos-instituut; Christien Muusse is wetenschappelijk medewerker Trimbos-instituut; Rina Beers is beleidsmedewerker Valente; Jan de Vries is mensenrechtenjurist en vertegenwoordiger van The Shift
Noot:
[1] De beslissing om iemand al dan niet toe te laten tot de maatschappelijke opvang moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb (een beschikking). Dit blijkt uit een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 april 2010 (LJN: BM09560). De beslissing om iemand toe te laten tot de maatschappelijke opvang geeft niet het recht op een plaats in de maatschappelijke opvang. Dat is afhankelijk van de vraag of er een (passende) plek beschikbaar is.
Foto: Ritzo ten Cate (Flickr Creative Commons)