Op maandag 10 juni presenteerde de Staatscommissie rechtsstaat haar eindadvies met daarin tien voorstellen om ‘de gebroken belofte van de rechtsstaat in te lossen’. De Staatscommissie bekijkt de rechtsstaat, conform haar opdracht, vanuit het perspectief van burgers. Wie echter ook naar burgers kijkt, ziet nog een belangrijke reden om werk te maken van de aanbevelingen van de Staatscommissie: ook het rechtsstatelijke ethos van burgers is niet vanzelfsprekend.
Gebrek aan rechtsstatelijke cultuur
Het adviesrapport opent door de essentie van de rechtsstaat helder samen te vatten in drie functies.
- Het moet burgers beschermen tegen machtsmisbruik van de overheid (de beschermende functie);
- Het moet de invloed van burgers op de overheidsmacht garanderen (de democratische functie);
- Het moet burgers noodzakelijke ondersteuning geven voor volwaardige deelname aan de rechtsstaat (de voorwaardenscheppende functie).
De Staatscommissie stelt vast dat de rechtsstaat in al deze functies tekortschiet en illustreert dat met talrijke persoonlijke verhalen van mensen.
De Staatscommissie roept overheidsfunctionarissen op tot actief uitdragen van de principes van de rechtsstaat
Naast heel concrete aanbevelingen die formeel geregeld kunnen worden, zoals een financiële investering in de rechtsbijstand en afschaffing van het toetsingsverbod aan de Grondwet, spreekt de Staatscommissie elke overheidsfunctionaris aan op zijn rechtsstatelijke grondhouding.
De commissie roept hen op tot rechtsstatelijk leiderschap en het actief uitdragen van de principes van de rechtsstaat. De staatscommissie constateert een gebrek aan rechtsstatelijke cultuur in het openbaar bestuur door onderwaardering van de rechtsstaat, en stelt zich de vraag of dat voortkomt uit een gebrek aan kennis bij overheidsfunctionarissen, uit overtuiging dat het niet zo belangrijk is, of uit beide.
Rechtsstatelijke cultuur onder burgers
Op basis van onderzoek naar de publieke opinie onderschrijven wij deze aanbeveling, maar zien wij daarnaast ook reden tot zorg over de rechtsstatelijke cultuur onder burgers. In onze studie ‘Burgers over democratie en rechtsstaat’ signaleren we een soortgelijke relativering van rechtsstatelijke waarden door burgers zelf. In principe vindt de overgrote meerderheid van de Nederlanders waarden zoals democratie met haar vele vrijheden, rechtsgelijkheid en rechtsbescherming van groot belang, maar mensen gaan tegelijkertijd losjes om met deze principes.
Volgens twee vijfde moet beleid de wil van meerderheid volgen, ook ten koste van rechten
Kijk bijvoorbeeld naar de steun voor het demonstratierecht. Die is groot, maar nader bekeken maakt het voor sommigen wel uit of zij het zelf eens zijn met het onderwerp van de demonstratie (zie Miltenburg et al., 2023). Of kijk naar de bescherming van rechten: volgens twee vijfde van de ondervraagden in ons onderzoek moet beleid de wil van de meerderheid volgen, ook als dat ten koste gaat van de rechten van bepaalde groepen.
Aan de mogelijkheid dat impopulaire maatregelen worden genomen, wordt meestal niet gedacht
Kijk ten slotte naar vergelijkbare steun voor niet-democratische vormen van bestuur, waarin het parlement, de rechter of de wet terzijde mogen worden geschoven voor effectief beleid (EVS/WVS’22; ESS’22; Van Wonderen, 2022). Mensen veronderstellen dan dat dit beleid de wil van de meerderheid volgt; aan de mogelijkheid dat impopulaire maatregelen worden genomen, wordt meestal niet gedacht. Lang niet iedereen lijkt zich bewust van de waarde van de beschermende en democratische functies van de rechtsstaat.
Uit overtuiging?
Er is dus niet alleen een gebrek aan rechtsstatelijke cultuur binnen de overheid, maar ook binnen de samenleving als geheel. In onze notitie stelden ook wij ons de vraag of dit voorkomt uit een gebrek aan kennis onder de Nederlandse bevolking of uit overtuiging. Ons onderzoek geeft daarop geen definitief antwoord. Opvattingen dat vooral politiek en bestuur tekortschieten en dat er daarom iets aan het systeem moet veranderen, leven momenteel sterk en breed in de samenleving (Den Ridder et al. 2021; Hibbing et al., 2023; Van Noije & Geurkink, 2024). Deze kritiek en het huidige gebrek aan politiek vertrouwen kunnen de relativering van rechtsstatelijke waarden mogelijk verklaren.
De principes van democratie en rechtsstaat zijn voor mensen erg abstract en moeilijk te verwoorden
Maar daarnaast weten we uit de onderzoekspraktijk dat de principes van democratie en rechtsstaat voor mensen erg abstract en moeilijk te verwoorden zijn. De meeste mensen staan niet dagelijks stil bij de rechtsstaat. Zelfs als ze er feitelijk wel mee te maken hebben, in contacten met de overheid, ervaren ze dit niet zo.
Niet iedereen overziet dan ook de implicaties van de voorkeuren die zij in onderzoek aangeven, wat ook blijkt uit botsende voorkeuren. Een gebrek aan begrip van de principes van de democratische rechtsstaat speelt dus ook een rol in de relativering ervan.
Jongeren en rechtsstatelijke principes
De rol van kennis zien we ook bij jongeren. Hoewel zij relatief positief oordelen over het functioneren van de democratische rechtsstaat, geven zij minder blijk van waardering van rechtsstatelijke principes dan andere leeftijdsgroepen. Jaarlijks onderzoek onder middelbare scholieren laat zien dat nog veel burgerschapsvorming plaatsvindt tussen de vroege en late adolescentie (Mulder et al., 2022).
Democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn verschilt aanzienlijk tussen jongvolwassenen met verschillende diploma’s
Maar die inhaalslag is niet binnen elk onderwijstype even groot, en niet alle jongeren vertrekken vanuit dezelfde startpositie. Democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn verschilt daarom aanzienlijk tussen jongvolwassenen met verschillende diploma’s. Kennis die vanuit huis en door scholing wordt overgedragen, doet er dus toe.
Verantwoordelijkheid burgers
De staatscommissie richt zich met haar verbeterpunten tot de overheid, maar stelt dat ook burgers een verantwoordelijkheid hebben om een goed functionerende rechtsstaat mogelijk te maken. Ook zij moeten oog hebben voor het algemeen belang en voor de belangen van anderen dan zijzelf en de meerderheid, en daarop ook aanspreekbaar zijn. Wij ondersteunen dit. Maar om iemand te kunnen aanspreken, moet hij wel weten waarop hij aanspreekbaar is en waarom hij aanspreekbaar is.
Daarom brengen wij een belangrijk aanvullend belang van de oproep tot rechtsstatelijk leiderschap door de staatscommissie onder de aandacht. Het uitdragen van de principes van de rechtsstaat moet zich niet beperken tot herhalen dát de rechtsstaat belangrijk is. Dat zien we in de praktijk wel vaak gebeuren.
Zonder verhaal dat verheldert waarom de rechtsstaat belangrijk is, raken mensen geïnformeerd noch overtuigd
Politici en bestuurders die de rechtsstaat een warm hart toedragen, hameren met de beste bedoelingen op de noodzaak tot bescherming ervan, maar vergeten uit te leggen wat ‘rechtsstatelijkheid’ betekent en waarom zij het zo belangrijk vinden. Zonder verhaal dat verheldert waarom de rechtsstaat belangrijk is, raken mensen geïnformeerd noch overtuigd.
Rechtsstatelijk leiderschap moet blijken uit goed bestuur en uit het goede voorbeeld geven, zoals de Staatscommissie stelt. Rechtsstatelijk leiderschap vraagt wat ons betreft ook dat de rechtsstaat toegankelijker en urgenter wordt gemaakt door het begrip onder burgers te vergroten. Dat geeft mensen vertrouwen en verleent legitimiteit aan de democratische rechtsstaat.
Lonneke van Noije en Josje den Ridder werken als senior wetenschappelijk medewerker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. Op verzoek van de Staatscommissie Rechtsstaat schreven zij het rapport Burgers over democratie en rechtsstaat. Kennisnotitie voor de Staatscommissie rechtsstaat dat in januari 2024 verscheen.
Foto: Christiaan Triebert (Flickr Creative Commons)