In Nederland kunnen mensen die langdurig zijn aangewezen op zorg gebruikmaken van de voorzieningen vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Traditioneel wordt die zorg ‘in natura’ verleend, waarbij het zorgkantoor de formele zorgverlener rechtstreeks betaalt. Het systeem is van oudsher voornamelijk aanbodgestuurd; de cliënt zelf heeft weinig inbreng in de zorg die hij of zij ontvangt.
Geen besparing, maar oplopende kosten
Sinds 1996 kunnen mensen met een AWBZ-indicatie er voor kiezen om hun zorg (deels) zelf in te kopen. Daarvoor ontvangen zij een Persoonsgebonden Budget (pgb). Een goede zaak, want voor mensen betekent dat een ruimere keuzevrijheid en een toegenomen zelfbeschikking, terwijl het voor de overheid lagere kosten met zich meebrengt. Doordat de markt een grotere rol speelt en de zorginkoop efficiënter verloopt, bespaart de overheid ongeveer 20 procent op de gemiddelde kosten per cliënt. Hoe meer mensen zorg in natura (ZIN) inruilen voor een pgb, hoe groter de besparing. Een typisch voorbeeld van een win-win situatie, zou je zeggen.
Maar: het aantal pgb-houders is gestegen van 13.000 in 1998 tot bijna 150.000 in 2008, terwijl het niet heeft geleid tot de beoogde evenredige daling van het aantal gebruikers van ZIN. Over dezelfde periode is dat aantal namelijk ook toegenomen, zij het minder sterk. Het resultaat is dat de kosten van de totale AWBZ enorm zijn opgelopen. In 2008 bedroegen die in totaal 26 miljard euro. Inmiddels staat de houdbaarheid en de betaalbaarheid van de AWBZ sterk ter discussie. Ook de rol die het pgb binnen het geheel speelt, is onderwerp van debat. Voordat we dat verder voeren is het verstandig om de positie van het pgb binnen de AWBZ nader te bepalen. Hoe is de sterke groei van het pgb-gebruik te verklaren? En in hoeverre komt de groei van de totale AWBZ op het conto van het toegenomen pgb-gebruik?
Uit een deze week verschenen publicatie van het SCP blijkt dat de groei van het pgb-gebruik het gevolg is van een aantal factoren. Zo blijkt dat het uitgekeerde bedrag in Nederland (in vergelijking met een aantal van de ons omringende landen) vrij hoog is, namelijk 80 procent van de kosten van ZIN. Ook kent Nederland geen inkomenscriteria, wat in Engeland bijvoorbeeld wel het geval is. En in Duitsland betaalt men een veel hogere eigen bijdrage dan in Nederland.
Nieuwe vragers en nieuwe vragen
Een andere reden voor de populariteit van de regeling is dat het een groep vragers trekt die nooit een beroep zou hebben gedaan op AWBZ-zorg als er geen mogelijkheid
was tot het zelf besteden van een pgb. Zij kunnen dus gezien worden als ‘nieuwe’ vragers. Voor hen kunnen er verschillende redenen zijn om voor een pgb te kiezen: ze willen bijvoorbeeld wachtlijsten omzeilen, de vertrouwde zorgverlener behouden, of men is ontevreden over de beschikbare zorg in natura. Ten slotte kan een reden voor pgb-gebruik zijn dat men mantelzorgers wil betalen vanuit het budget.
Het pgb geeft mensen de mogelijkheid om een zorgwens te vervullen die niet met de beschikbare ZIN kan worden verwezenlijkt. Deze ‘nieuwe vraag’ vormt in combinatie met de lage eigen bijdrage en de relatief hoge vergoeding een verklaring voor de sterkere groei van het pgb-gebruik vergeleken met ZIN. Daarnaast is de groei voor een belangrijk deel te wijten aan een oorzaak die ook speelt bij de toename van het AWBZ-gebruik in zijn algemeenheid. De indicatiecriteria voor AWBZ-zorg in ons land blijken namelijk ruim (vergeleken met Duitsland).
Van het totale aantal cliënten in de AWBZ koopt ongeveer 20 procent zelf zorg in met behulp van een pgb. Het leeuwendeel, namelijk 80 procent, kiest voor zorg in natura.
De groei van het pgb mag dus sterk zijn, het vormt nog steeds slechts een klein deel van het totale AWBZ-gebruik en dus van het totale budget (namelijk zo’n 10 procent). Daarnaast mag men ook de positieve effecten van het pgb niet uit het oog verliezen: zoals gezegd zijn de kosten per cliënt lager en voorziet de regeling duidelijk in een zorgbehoefte die niet met het zorgaanbod in natura kan worden vervuld.
Het debat over de betaalbaarheid van de AWBZ moet dus niet alleen over de stijgende pgb-uitgaven gaan. Belangrijker is het om het probleem bij de basis aan te pakken door de toegang tot publiek gefinancierde zorg als geheel ter discussie te stellen. De groei van het pgb is namelijk niet zozeer de oorzaak van de stijgende kosten in de AWBZ, maar veel meer een gevolg van de ruimhartigheid van de toegang tot zorg in ons land.
Hetty van Kempen is wetenschappelijk onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Zij schreef samen met Klarita Sadiraj, Debbie Oudijk, Hetty van Kempen en John Stevens het rapport ‘De opmars van het pgb. De ontwikkeling van het persoonsgebonden budget in nationaal en internationaal perspectief'. (SCP-publicatie 2011/17).