Leefsituatie in gemeenten kan en moet objectief worden gemeten

In de vier grote steden is de leefsituatie in de afgelopen tien jaar bijna twee keer zo sterk verbeterd als in heel Nederland. De leefsituatie-index toont aan dat de achterstand van Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag op de rest van het land geleidelijk afneemt.

In ons rapport bekijken we hoe de leefsituatie-index van het Sociaal en Cultureel Planbureau de gemeenten kan helpen om belangrijke ontwikkelingen in het sociale domein te signaleren en te monitoren. Dat is met name actueel omdat de rol van gemeenten bij het sociaal beleid steeds groter wordt. Denk daarbij aan de aanstaande overheveling van taken van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten naar de Wet maatschappelijke ondersteuning, de stelselwijziging jeugdzorg en de Wet werken naar vermogen.

De SLI (Sociaal Cultureel Planbureau leefsituatie-index) is een meetinstrument dat met één getal ontwikkelingen samenvat op acht maatschappelijke terreinen gezondheid, woonsituatie, diversiteit van vrijetijdsactiviteiten, sociale participatie, bezit duurzame consumptiegoederen, mobiliteit, sportbeoefening en vakantie. Bij de keuze van de domeinen is een belangrijk uitgangspunt dat ze – in meer of mindere mate – door overheidsbeleid beïnvloed kunnen worden. Binnen de domeinen worden indicatoren gekozen die dat domein beschrijven (bij huisvesting bijvoorbeeld het aantal kamers, de grootte van de woonkamer en of de woning in eigendom is). Bovendien zijn de indicatoren gericht op output; ze moeten het resultaat van het handelen van de overheid, organisaties of burgers weergeven, niet wat er bijvoorbeeld aan geld naar toe gaat.

Verschillen in leefsituatie tussen de G4, G21 en de rest van Nederland (1999-2010) afgezet tegen de indexscore (100)

Tot nu toe zijn er zes gemeenten geweest die de SLI hebben gebruikt. Drie gemeenten gebruiken de SLI nog steeds: Amsterdam (vanaf 2000), Eindhoven (vanaf 2006) en Lelystad (vanaf 2004). In Dordrecht is de SLI drie maal gemeten, en is er twee keer over gerapporteerd (voor het laatst in 2005). In de andere gemeenten is de SLI eenmalig gebruikt: Haarlemmermeer (2008 – nog onduidelijk is of de eerste meting een vervolg krijgt) en Purmerend (2004). Daarnaast is de SLI gebruikt in een onderzoek naar de leefbaarheid van Noord-Groningse gemeenten (2011), en op provinciaal niveau in Groningen om de provinciale leefsituatie af te zetten tegen die in andere provincies (2011).

De index schetst een beeld van de leefkwaliteit

De wijze waarop gemeenten de SLI inzetten, is tweeledig. In de eerste plaats door het integraal monitoren van het sociale domein. Wat zijn de ontwikkelingen in de tijd in de leefsituatie van (specifieke) inwoners van de gemeente? In de tweede plaats wordt de SLI als benchmark gebruikt: de situatie in de eigen gemeente wordt vergeleken met de Nederlandse situatie of met de situatie in andere (soortgelijke) gemeenten. Dat kan dan weer opgesplitst worden voor bepaalde groepen, wijken en op specifieke domeinen van de SLI.

Eigenlijk is deze vorm van monitoren de kern van wat gemeenten doen met de leefsituatie-index: het schetsen van de ontwikkeling van de kwaliteit van leven in de gemeente. In de woorden van de Amsterdamse wethouder Van Es: ‘De sterke draagkracht van de stad zien we terug in de leefsituatie en participatie van Amsterdammers.’ En: ‘het algemene welzijnsniveau is, na een vooruitgang tussen 2006 en 2008, ondanks de crisis gelijk gebleven’ (voorwoord De Staat van de Stad Amsterdam VI).’

Naast het volgen van ontwikkelingen door de tijd kan met behulp van de SLI ook gekeken worden naar de leefsituatie van verschillende sociale groepen. Als gemeenten dit doen, voegen ze een beleidsdimensie toe aan de monitoringsfunctie van de SLI. Vragen als: doen jongeren het even goed als ouderen?; ontwikkelt de leefsituatie van hoogopgeleiden zich beter dan van laagopgeleiden?, kunnen dan beantwoord worden. Signaleren heeft vooral betekenis als ontwikkelingen door de tijd worden gevolgd en als groepen met elkaar vergeleken worden. Een gemiddelde ontwikkeling kan (voor alle overige groepen) gunstig zijn (de leefsituatie verbetert) terwijl die voor ouderen ongunstig is (hun leefsituatie verslechtert). Door groepen met elkaar te vergelijken ontstaat inzicht in dergelijke processen. Ook biedt de SLI mogelijkheden om de ontwikkelingen in bepaalde wijken of binnen bepaalde domeinen in beeld te brengen. Die ontwikkelingen kunnen aanleiding zijn voor aanpassingen of aanscherpingen van het beleid.

Zijn politici wel geïnteresseerd in objectieve indicatoren?

Op de vraag of de SLI geschikt is als indicator voor het effect van sociaal beleid lopen de meningen uiteen. Lelystad, een van de gebruikers van de index, zegt van wel, maar vindt dit alleen op de langere termijn zinvol. In Amsterdam lijken de meningen verdeeld. De gemeentelijke onderzoeksafdeling ziet de SLI vooral als signaleringsinstrument. Daar lijken beleidsmakers evenwel enige verandering in te brengen door het instrument op te nemen in de gemeentelijke en stadsdeelbegrotingen.

De SLI kan (nog) niet ingezet worden om de effecten van beleidsinspanningen te meten omdat de beoogde effecten van (sociaal) beleid vaak niet helder zijn geformuleerd. Sommige gemeenten op hun beurt zeggen dat de index te algemeen en te abstract is om specifiek beleid aan te toetsen, immers wat drukt de samengestelde score precies uit?

Eén van de respondenten in ons onderzoek zei dat politici überhaupt niet geïnteresseerd zijn in objectieve indicatoren, maar vooral in de meningen en opvattingen van de burgers – die zouden volgens hem door het beleid ook makkelijker (sneller) te beïnvloeden zijn dan objectieve indicatoren.

Meer duidelijkheid is er over het gebruik van de SLI als benchmarkinstrument. Vooral het vergelijken van wijken en buurten binnen de gemeente en het vergelijken met het Nederlandse gemiddelde en met soortgelijke gemeenten wordt als waardevol gezien. De betrokken gemeenten zijn het er over eens dat met name de ontwikkelingen in de tijd interessant zijn om te vergelijken tussen gemeenten. Als in de ene gemeente de leefsituatie (van een bepaalde groep) daalt, terwijl dat in andere gemeenten niet het geval is, is het relevant uit te zoeken waar dit aan ligt.

Concluderend: de  leefsituatie-index kan concrete aangrijpingspunten bieden als monitor voor beleid. En gemeenten een goede, globale indruk geven van hoe het gaat binnen het sociale domein. Mogelijk geeft het ook inzicht in wat de uiteindelijke effecten zijn van het ingezette beleid. Door uitsplitsingen te maken naar domeinen, wijken en groepen kan de SLI bovendien veel beleidsrelevante signalen bieden om de kwaliteit van leven te verbeteren en burgers tevredener te stellen.

Jeroen Boelhouwer is als onderzoeker verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau en Rob Gilsing is hoofd onderzoeksprogramma Jeugd, Opvoeding  en Onderwijs bij het Verwey-Jonker instituut. De publicatie 'De sociale staat van de gemeente. Lokaal gebruik van de SCP-leefsituatie-index (SLI)' is verkrijgbaar bij de (internet-) boekhandel of te bestellen via de website.

Foto: Bas Bogers