‘Samen met de stad stellen we een ambitieuze agenda voor democratische vernieuwing op waarin we onderzoeken hoe de participatieve en representatieve democratie kunnen worden vernieuwd, versterkt en uitgebreid.’ Met die woorden kondigde het Amsterdamse college van B&W in 2018 aan de stad anders te willen gaan besturen. Met bestuurlijke experimenten gericht op participatie en co-creatie wil het burgers meer directe betrokkenheid en invloed geven.
Verandert er daadwerkelijk iets?
De Amsterdamse Rekenkamer stelde recent vast dat deze ambitie heeft geleid tot vernieuwende projecten, maar ook dat er in de bredere ambtelijke organisatie vaak geen ruimte is om de resultaten ervan in de beleids- en besluitvorming te verwerken. Dat roept de vraag op dat er daadwerkelijk iets verandert aan de manier waarop de gemeente haar bewoners bij het stadsbestuur betrekt, of dat het bij geïsoleerde experimenten blijft.
Het expertisecentrum UGSI van de Hogeschool van Amsterdam deed de afgelopen vier jaar onderzoek naar verschillende bestuurlijke experimenten. We bespreken er twee. Ten eerste de inzet van buurtbudgetten ten gunste van het gezamenlijk beheer (commons) van de markt op Plein ‘40-’45. En ten tweede het gebruik van innovatieve participatiemethoden om bewoners te betrekken bij de vernieuwing van de Ontwikkelbuurt Banne Noord. In beide cases stuitte de experimentele aanpak op wrijving tussen de voortrekkers en de gemeentelijke bureaucratie.
In 2019 startte de gemeente Amsterdam een experiment met buurtbudgetten, gericht op het onderzoeken van verschillende verhoudingen tussen gemeente en burgers bij het verdelen van die budgetten. Minstens zo cruciaal is echter de verhouding tussen de ambtenaren die betrokken zijn bij de buurtbudgetten zelf, en de ambtenaren die nodig zijn voor de verwerking en uitvoering van de ideeën van burgers.
Angst voor precedentwerking
Een voorbeeld hiervan is een idee dat ondernemers op Plein ‘40-’45 samen met de gemeentelijke omgevingsmanager ontwikkelden. Met het beschikbare buurtbudget realiseerden zij een sorteerstation voor gescheiden afval. Dit werd echter tegengehouden door de verantwoordelijke ambtelijke diensten, die wilden vasthouden aan eerdere afspraken en geen gescheiden inzameling en circulaire verwerking wilden of konden organiseren.
Vervolgens stelden de ondernemers voor om afvalvermindering te stimuleren door wijziging van het tarievenstelsel voor afvalverwerking. Van een standaard bedrag per kraam naar een variabel tarief op basis van het ‘de vervuiler betaalt’-principe. Maar het tariefstelsel is een politiek besluit en betrokken ambtenaren meenden dat een uitzondering voor het plein in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel.
De spanning tussen experiment en staande organisatie was ook te zien in de participatieaanpak in Banne Noord, een jarenzeventigbuurt bovenin Amsterdam Noord. Deze buurt werd in 2018 onderdeel van het stedelijke vernieuwingsprogramma Ontwikkelbuurten. Het College stelde als voorwaarde dat bewoners in elke planfase op substantiële wijze moesten worden betrokken. Het projectteam voor de vernieuwing van Banne Noord startte daarom al vroeg in het planproces met verschillende experimentele vormen van bewonersparticipatie op diverse onderwerpen, waaronder woningbouw, nieuwe voorzieningen en de herinrichting van de openbare ruimte.
Democratisch dilemma’s van experimenten
De participatieve aanpak in Banne Noord was geen onderdeel van de democratiseringsagenda, maar van een regulier gebiedsontwikkelingsproject. Desalniettemin bleek het uitdagend om de uitkomsten van de participatie bij verschillende betrokken diensten geïntegreerd te krijgen in de plannen voor gebiedsontwikkeling.
Het projectteam merkte dat de uitdagingen in de verwerking van de input van bewoners in belangrijke mate te maken had met een gebrek aan capaciteit. Projectteams in de Ontwikkelbuurten hadden extra ruimte om aan participatie te werken. Maar de ambtenaren die vervolgens aan de slag moesten met de uitwerking en uitvoering van de resulterende ideeën moesten daarvoor vaak afwijken van hun gebruikelijke werkwijzen, en zij hadden daar géén uren voor. Deze ambtenaren werken in strak georganiseerde, verkokerde en gestandaardiseerde processen, die niet zijn ingericht op de vaak onvoorspelbare en koker-overstijgende ideeën van burgers.
Ze zijn voortdurend op zoek naar olifantenpaadjes door die systeemwereld
Het is overigens niet alleen een kwestie van capaciteit. Als het gaat om participatie rond ingrijpende zaken, zoals de locatie voor nieuwe woningbouw en het verdwijnen van parkeerplekken in de buurt, komen de bij participatie betrokken ambtenaren ook voor democratische dilemma’s te staan. Zij kunnen optreden als vertegenwoordiger van de wensen van participerende burgers. Maar de collega’s die iets met die wensen moeten, benadrukken dat zij juist invulling geven aan het beleid dat is vastgesteld door de democratisch gekozen gemeenteraad. Als die twee mandaten met elkaar botsen, worden ambtenaren geconfronteerd met een democratisch spanningsveld. Hoe en door wie daar keuzes in moeten worden gemaakt blijft vaak onduidelijk.
Leren van botsende ambtenaren
Het betrekken van bewoners bij bestuurlijke experimenten is niet eenvoudig. Maar minstens zo lastig is om ambtenaren erbij te betrekken. Initiatiefnemers van bestuurlijke experimenten wijzen op het bestaan van een gemeentelijke systeemwereld, die zich verzet tegen de ideeën uit de leefwereld die zij vertegenwoordigen. Ze zijn voortdurend op zoek naar olifantenpaadjes door die systeemwereld, om hun project óndanks het systeem te laten slagen.
Deze reactie op ambtelijke weerstand maakt de kans op een geslaagd experiment groter, maar wat levert dat op voor de bredere ambitie om het besturen van de gemeente te vernieuwen?
Ambtenaren hebben verschillende redenen om zich te verzetten tegen bestuurlijke experimenten. Deze experimenten passen niet bij hun opdracht of de procesvoering, gaan in tegen de eigen expertise of vragen om capaciteit die niet voorhanden is. Ze resulteren in politieke en democratische spanning of gaan in tegen geldende principes van een zorgvuldige en behoorlijke overheid.
Democratiseringsagenda van de gemeente is te veel een verzameling van geïsoleerde experimenten met lokale opbrengsten
Redenen die te herleiden zijn tot de wijze waarop het ambtelijk apparaat is ingericht als onderdeel van de representatieve democratie. Geïnstitutionaliseerd in structuren als beleidscycli, allocatie van budgetten, en organisatorische en juridische inrichting.
Bureaucratische uitvoerders
De institutionele omgeving vormt niet alleen het kader waarbinnen veel ambtenaren werken, maar werkt ook vormend in de rolopvatting van ambtenaren zelf. Zij zijn de bureaucratische uitvoerders van de wil van burgers, via instituties van de representatieve democratie. Daardoor staan ze vaak gereserveerd tegenover experimenten waarin kleinere groepen burgers grotere en directere zeggenschap krijgen.
Experimenten moeten die interne weerstand aangrijpen voor een gesprek tussen professionals die meelopen in de voorhoede van de participatie en co-creatie en professionals die dat niet doen. Maar ook met bestuurders en politici. De ervaren weerstand is immers een uiting van de schuring die ontstaat wanneer de verhouding tussen de participatieve en representatieve democratie verandert; wanneer bestuurlijke experimenten moeten leiden tot meer directe zeggenschap van burgers.
De Rekenkamer waardeert het dat vrijwel alle ambities van de democratiseringsagenda gericht zijn op het behalen van directe resultaten voor burgers en buurten. Dat is een mooie uitkomst, maar het legt tegelijk ook het probleem bloot. De democratiseringsagenda van de gemeente is nog te veel een verzameling van geïsoleerde experimenten met lokale opbrengsten, waarbij, naar ons idee, te weinig aandacht is voor de implicaties voor de eigen organisatie en institutionele inrichting.
Interne spanningen gemeente
Bij het inrichten van toekomstige bestuurlijke experimenten is het van groot belang om de interne spanningen niet uit de weg te gaan, maar er juist tijd en ruimte voor te maken. Ook moeten de inzichten die hieruit voortvloeien nadrukkelijk onderdeel worden van de geleerde lessen. Dit kan het experiment misschien vertragen, maar is wel noodzakelijk om de stap te zetten, van een serie geïsoleerde bestuurlijke experimenten naar een daadwerkelijk andere vorm van besturen.
Joachim Meerkerk is onderzoeker en promovendus aan de Hogeschool van Amsterdam (HvA) binnen het Centre of Expertise Urban Governance and Social Innovation. Jelle van Aanholt is onderzoeker Governance, Participatie, bestuursconflicten, eveneens aan de HvA. Dit artikel is gebaseerd op het essay ‘Leren van schurende experimenten’ uit de recentste editie van het tijdschrift Bewogen Stad, en tot stand gekomen met inbreng van Marco Hofman en Saar Francken.
Foto: Edwin Wisse (Flickr Creative Commons)