Op een zondagmiddag in het nabije verleden, in een jaar dat Sparta nog in de eredivisie speelde, begaf ik mij naar Het Kasteel, de voetbaltempel van Rotterdams meest eerbiedwaardige voetbalclub. Tijdens die rit viel mij op dat ik vanaf mijn huis in Kralingen naar het Sparta-stadion, bij het Marconiplein, een aantal totaal verschillende veiligheidsregimes passeerde. Gedurende 21 minuten werd ik nauwlettend in de gaten gehouden door camera’s op straat; passeerde ik een gebied waar middenstanders een collectief winkelverbod kunnen opleggen; wierpen particuliere beveiligers een strenge blik op mijn ov-kaart, en controleerden stewards of ik al dan niet een stadionverbod had opgelegd gekregen.
Carnavaleske optocht van bewakers en beveiligers
Door die korte reis werd ik me er meer dan anders van bewust dat de zorg voor veiligheid niet langer het monopolie van de overheid is. In krap weg 20 jaar is een heuse carnavaleske optocht ontstaan van politieagenten, stads- en parkeerwachten, beveiligers, bewakers en controleurs. Al deze waakhonden van rust en veiligheid zijn gestoken in een uniform dat hen in meerdere of mindere mate van elkaar onderscheidt. Ook beschikken ze over eigen, specifieke sanctiemaatregelen die ze aan overlastplegers en criminelen kunnen opleggen.
Mijn empirische bevindingen tijdens de reis van huis naar Sparta-stadion bevestigden mijn eerdere vermoeden dat de zorg voor veiligheid niet langer het monopolie van de staat is. En dat duidt op de noodzaak om anders over veiligheid te denken: niet het monopolie, maar de versplintering in de zorg voor veiligheid moet daarbij het uitgangspunt vormen. Alvorens hier dieper op in te gaan, is het goed om er op te wijzen dat er altijd vormen van private beveiliging hebben bestaan. Wat nu wezenlijk anders is, is de steeds snellere hybridisering van de veiligheidszorg; een proces dat zijn eindpunt nog niet heeft bereikt.
In de tweede helft van de vorige eeuw moest de overheid erkennen dat ze de strijd tegen de sterk gestegen criminaliteit niet meer alleen af kon. Ze begon andere partijen onder wie de burgers meer bij het veiligheidsbeleid te betrekken (‘responsibilisering’). Burgers die steeds kritischer naar overheid en politie waren gaan kijken waardoor er enerzijds een gezags- en legitimiteitscrisis was opgetreden en anderzijds de burger zijn lot steeds meer in eigen handen nam. De fenomenen Burgerwacht en Burgernet laten zien dat er sindsdien naast en onder de overheid meerdere actoren zich om de veiligheid in het publieke domein zijn gaan bekommeren. De verschillende veranderingen grijpen zodanig op elkaar in dat de veiligheidszorg is versplinterd en we een nieuw conceptueel apparaat nodig hebben om over veiligheid te kunnen nadenken.
Veiligheid is een grenzeloos containerbegrip
Nu is veiligheid een containerbegrip waarvan de grenzen waarschijnlijk nooit zullen worden bereikt. Het is als een virus dat voortdurend contacten legt met geheel verschillende domeinen die naar hun aard niets met elkaar te maken hebben maar ineens met elkaar verbonden raken. Dit virus noem ik ‘securitisering’. Het fenomeen van het stedelijke interventieteam is een goed voorbeeld hiervan. Een dergelijk team, bestaande uit vertegenwoordigers van verschillende partijen, zoals politie, woningcorporatie, energiebedrijf, zorginstelling, onderwijs en sociale dienst, komt letterlijk bij de mensen achter de voordeur, bijvoorbeeld bij klachten over overlast. De idee is dat achter overlast wel eens een grotere problematiek schuil zou kunnen gaan, dus gaat er naast de politie ook iemand van een zorginstelling mee, want wie weet is de hygiëne of de opvoeding van de kinderen in het geding of is er sprake van schuld- of verslavingsproblematiek.
Afgezien van de vraag of de vervagende grens tussen publiek en privaat een goede ontwikkeling is, wordt wel helder waarom de politie voortdurend allianties sluit; immers, wanneer een breed gedefinieerd veiligheidsbegrip het centrale ordeningsprincipe is, komen er bijna vanzelf andere partijen in beeld. Bovendien is het een verleidelijke gedachte om het veiligheids- en gezondheidsbeleid te integreren. Straks staat van ieder burger het dna profiel, vingerafdruk en irisscan in het elektronisch patiëntendossier en op het identiteitsbewijs. Dat opent een scala aan mogelijkheden om risicovol gedrag in kaart te brengen en op te sporen. Met een paar kleine ingrepen moet toch te zien zijn wie er rookt of aan overgewicht leidt. Dan zijn vast weer voorspellers van potentieel crimineel gedrag, dus extra werk aan de winkel voor de interventieteams.
Assemblage is kernbegrip voor nieuw beleid
In het klassieke veiligheidsdenken domineren de tegenstellingen: preventief-repressief, publiek -privaat, en strafrecht tegenover privaatrecht. Een benadering die recht wil doen aan versplintering, kan niet van dichotomieën uitgaan. Als er steeds meer hybride verbanden ontstaan, moet je andere termen en begrippen gebruiken. De eerder gebruikte tegenstellingen doen zich niet meer voor en vormen bovendien een te statische manier om naar de werkelijkheid, waarin alles voortdurend in beweging is, te kijken. Een werkelijkheid waar alles aan elkaar verknoopt is en telkens weer nieuwe verbanden worden gecreëerd.
Het essentiële concept voor het 21ste eeuwse veiligheidsbeleid is assemblage. Het concept staat voor de verknoping van ongelijksoortige elementen in een korte dan wel langdurende, unieke situatie. Het eerder genoemde stedelijke interventieteam is er een goed voorbeeld van. In dit team werken partijen met elkaar samen waardoor er een andere samenhang ontstaat die noch zuiver publiek noch zuiver privaat is. Ook bij de aanpak van de illegale hennepteelt zijn dergelijke multidisciplinaire teams actief. Bij het oprollen van ‘thuisplantages’ is naast de politie ook het elektriciteitsbedrijf betrokken omdat het kan vaststellen dat de bewoner van een pand wel erg veel verstookt midden in de zomer en de woningcorporatie omdat die klachten heeft ontvangen van de buren over stankoverlast. Elektriciteitsbedrijven, woningcorporaties en zorginstellingen zijn partijen die aanvankelijk weinig met veiligheid te maken hadden, maar in toenemende mate betrokken worden bij het handhaven van criminaliteit en overlast.
Beleidsmakers hebben moeite met de veranderende werkelijkheid, zij blijven tegen de klippen op met de oude, vertrouwde methode werken die erop neer komt: er is een probleem, dat wordt geagendeerd en vervolgens besproken door mensen. Nadat de beleidsmakers overeenstemming hebben gevonden over de probleemstelling, wordt er beleid op gemaakt en wordt het uitgevoerd en te zijner tijd geëvalueerd. Het traditionele beleidsdenken gaat zo uit van fasen die elkaar opvolgen: agendering, voorstel, beslissing, uitvoering en evaluatie. Al die stadia worden gestut door het naïeve mensbeeld dat de mens rationeel zou zijn en dat mensen elkaar dus herkennen in de identificatie en oplossing van een probleem. Deze statische manier van kijken naar mens en beleid houdt er geen rekening mee dat in de werkelijkheid ook affecten een rol spelen zoals trots, wantrouwen en angst. Vaak zien mensen of partijen helemaal niet dat ze voor hetzelfde probleem staan en is er geen sprake van rationaliteit.
Voor het moderne veiligheidsbeleid moet het idee van maakbaarheid dat bij beleidsmakers nog sterk aanwezig is, op de helling. Anders gezegd: zij moeten zich ontvankelijk betonen voor het feit dat er, ook tijdens het beleidsmaken, zelforganiserende processen spelen waardoor doel- en functieverschuivingen kunnen optreden in een samenwerkingsverband. Zo kwamen de interventieteams aanvankelijk alleen in actie bij huishoudens waarvan bekend was dat het om een probleemgezinnen ging. Geleidelijk gingen ze hele straten en wijken af. Ook werd er een heel scala van doelen en functies toegevoegd: sociale zorg, belasting, jeugd- en gezondheidszorg komen allemaal achter de voordeur. En, minstens zo belangrijk, dat ze als beleidsmakers nooit in staat zullen zijn om problemen definitief op te lossen omdat ze zich op elk moment opnieuw zullen voordoen. Het veiligheidsbeleid moet daarom adaptief worden, meebewegen met de werkelijkheid. Daarvoor is het nodig dat in de organisaties die belast zijn met de zorg voor veiligheid, voldoende lenigheid wordt ingebouwd om in een versplinterd landschap te kunnen functioneren. Er zijn geen klassieke bolwerken meer, zoals de politie dat ooit was. Alles en iedereen is vernetwerkt.
Positieve veiligheid
In de afgelopen decennia is het veiligheidsbeleid voornamelijk gericht op het bestrijden van overlast en criminaliteit. In de etymologie van het woord veiligheid, komt ook de idee van zekerheid voor van gemeenschap en van gemeenschappelijkheid. De uitdaging voor de beleidsmakers nu is om deze meer positieve kant van veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Een goed voorbeeld daarvan is Buurt Bestuurt; een programma dat de bewoners van een wijk inspraak geeft in de zaken die door de politie gehandhaafd zouden moeten worden. Zo benoemen burgers bij Buurt Bestuurt problemen waarvoor extra aandacht nodig is van de politie en hebben ze ook de mogelijkheid hiervoor uren in te laten zetten. In Buurt Bestuurt wordt de burger serieus genomen, krijgt hij een stem in het veiligheidsbeleid zonder tot verlengstuk van de politie te worden bestempeld. De burger is dus geen instrument, maar een volwaardig partner in het veiligheidsbeleid voor de buurt. Door burger en buurt verantwoordelijk te maken voor de oplossing van hun eigen (veiligheids-)problemen, wordt, zo blijkt uit experimenten in het buitenland, ook het gezag- en legitimiteitsprobleem van politie en overheid voor een deel opgelost. Wie op die manier naar veiligheid kijkt, verbindt het dus niet alleen met het bestrijden van criminaliteit en overlast, maar vult het ook in met een positief gevoel van verbondenheid in de omgeving waarin we leven.
Marc Schuilenburg is docent aan de faculteit Strafrecht en Criminologie van de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is de auteur van ‘Orde in Veiligheid’, een boek uitgegeven door Boom/Lemma uitgevers, onder isbn 9789059318816. Zie: www.boomlemma.nl/bestuurskunde/catalogus/orde-in-veiligheid-1.
Foto: Bas Bogers