Edgar (21) heeft een verstandelijke handicap. Hij heeft een IQ van 63 en woonde sinds zijn vierde levensjaar op zestien verschillende locaties. De lijst van ondersteuning om hem heen is lang. Van speciaal onderwijs, leerlingenvervoer tot rechtbankzittingen over ondertoezichtstelling, gezinsvoogdij, (crisis)pleegzorg en intramuraal verblijf in diverse centra voor licht verstandelijk gehandicapten. En, Edgar heeft een curator sinds hij meerderjarig is.
Edgar komt uit een zogenaamd multiproblemgezin. Zijn vader is een 45-jarige zwakbegaafde man met ernstige angsten voor lichamelijke kwalen. Hij krijgt een AWBZ-indicatie: vier uur per week individuele begeleiding en drie dagen per week groepsbegeleiding. De moeder van Edgar heeft soms epileptische aanvallen. Ze werkt bij een sw-bedrijf, maar zou graag gedetacheerd worden bij een regulier bedrijf. Het grootste verdriet van Edgars ouders is dat ze niet voor hun zoon hebben kunnen zorgen. Er was vanaf het begin sprake van verwaarlozing.
Al met al heeft Edgar niet zo’n gelukkige jeugd gehad. Ook heeft hij de samenleving veel geld gekost: zo'n €1,6 miljoen. Daarin zijn nog niet de kosten verwerkt van de Wajong-uitkering noch de kosten voor de woonvoorziening die er sinds een jaar of vier zijn.
Maar had de ondersteuning aan Edgar niet beter, efficiënter en goedkoper gekund? Die vraag dringt zich op bij gemeenten. Ze worden namelijk verantwoordelijk voor vrijwel de volledige ondersteuning aan kwetsbare (jonge) mensen. Mensen kloppen dan niet alleen op het gebied van werk en inkomen en voor maatschappelijke ondersteuning bij gemeenten aan. Ook de jeugdzorg, de begeleiding/dagbesteding uit de AWBZ en de Wajong via de Wet werken naar vermogen (Wwnv, inclusief de hervorming van de sociale werkvoorziening) komen naar de gemeenten.
Meer taken en verantwoordelijkheden
Meer taken en meer verantwoordelijkheden voor gemeenten, maar ook minder geld. De decentralisaties betekenen weliswaar een forse vermeerdering van financiële middelen. Opgeteld gaat het om ruim 8 miljard euro per jaar aan extra geld; bijna de helft van het gemeentefonds van 17 miljard euro per jaar. Maar de decentralisaties gaan ook gepaard met stevige bezuinigingen vanuit de rijksoverheid. Zoals de efficiencykorting op het totale jeugddomein van 80 miljoen euro in 2015 oplopend tot 300 miljoen euro in 2017.
Daarnaast is er sprake van een korting op de AWBZ van circa 140 miljoen euro vanaf 2014. Deze korting komt bovenop de bezuiniging van 800 miljoen op begeleiding uit 2009. En besparingen van respectievelijk 400 miljoen op het re-integratiebudget (Wwnv), mogelijk nog altijd miljoenen op de sociale werkvoorziening. En ga zo maar door.
De drie decentralisaties zijn geen gemakkelijke opgave, zoveel is duidelijk. Maar ze vormen ook een kans. Een kans om een lokale ondersteunende aanpak te ontwikkelen die minder versnipperd en bureaucratisch is. Een aanpak die (jonge) mensen eerder, beter en sneller hulp en/of ondersteuning biedt. Zonder schotten tussen de geldstromen, zonder afstemmingsproblemen tussen verschillende overheden en hun uitvoeringsorganisaties. En zonder gefragmenteerde kijk en overdrachtsmomenten. In die aanpak bestaan er goede verbindingen tussen voor- en vroegschoolse opvang, basisonderwijs, jeugd-, buurtwerk, leerplicht, jeugdzorg en (beroeps)opleidingen en arbeidsmarkt.
Lokaal maatwerk
Lokaal maatwerk staat in die aanpak voorop. De overheid hanteert traditioneel een werkwijze om bij maatschappelijke problemen een wet te maken. Vervolgens regelt ze daar financiering voor en ontstaan er uitvoeringsorganisaties. Bij ieder gezinsdrama of schrijnende situatie bouwt de overheid een steeds verdergaande bureaucratie van schijnzekerheid – doorspekt met protocollen, uitvoeringsregels en controle- en verantwoordingsmechanismen. Probleem van deze werkwijze is dat bij de ondersteuning aan burgers met meervoudige problemen tegen allerlei ‘schotten’ wordt aangelopen. Er komen twintig hulpverleners bij één gezin.
Er is ook een andere weg mogelijk. Om te beginnen investeren in de kracht van burgers en de samenleving. Bijvoorbeeld door burgerinitiatieven zoals maatjes, buurthulp en lotgenotennetwerken te ondersteunen, evenals vrijwilligerswerk, sportverenigingen en bedrijven die bijdragen aan het leven van kwetsbare medeburgers. Daarnaast zijn er goede basisvoorzieningen zoals scholen, kinderopvang en consultatiebureaus. De ondersteunende aanpak zet bovendien sterk in op preventie: sport, bewegen en bevorderen van ontmoeting. Daarmee wordt een deel van de ondersteuningsbehoefte opgevangen. Dit is niet vrijblijvend. De gemeenten spreken mensen met een uitkering aan om wat terug te doen voor de samenleving; bedrijven spreken ze aan via social return. Laat als bedrijf zien, werklozen aan te willen nemen, als je zaken wilt doen met de gemeente.
Investeren in de burgers en samenleving is een begin. Maar er kan nog veel meer. Namelijk: ruimte bieden aan professionals om samen met de burger een oplossing op maat te vinden. Daarvoor is het nodig om te investeren in kleinschalige teams van professionals met persoonlijke contacten en netwerken in de wijk. De introductie van ‘social workers’ als een soort van sociale huisartsen. Ze kijken wat er in een gezin aan de hand is, in de opvoeding, bij de relatie, wat er aan beperkingen speelt en of er schulden zijn.
Ze doen vervolgens een appèl op de eigen kracht van een persoon, en schakelen familie, vrienden en wijkbewoners in. Waar nodig helpen ze zelf. Is het probleem te zwaar en te complex, dan regelen ze zwaardere vormen van professionele ondersteuning. De teams van social workers hebben het mandaat om direct te handelen, zonder indicatie. Ze geven toegang tot achterliggende hulpverlening, vergelijkbaar met het model van de eerstelijnsgezondheidzorg met de huisarts in een centrale rol.
Met deze aanpak wordt de inzet van veel hulpverleners minder nodig. Maar ook de zwaardere of langdurige hulpverlening in de tweede lijn kan meer succesvol gaan werken. Dichter op het gezin als geheel, met meer oog voor wat er allemaal speelt. Meer in de wijk werken en met veel ruimte voor professionals. Successen als buurtzorg of de opvoedpoli zijn daar goede voorbeelden van. Bijkomend effect is dat deze instellingen 10 tot 30 procent goedkoper werken.
Sturen op de verandering
Maar waar begin je als gemeente bij het ontwikkelen van zo’n lokale ondersteunende aanpak? Daar is geen blauwdruk voor; iedere gemeente verschilt immers. Belangrijk uitgangspunt zijn twee vragen: ‘Kennen we de mensen, en weten we wat ze nodig hebben als ze in een kwetsbare positie verkeren?’ En ‘Hebben we de lef en kracht om verandering in te zetten?’ Want veranderen doet pijn en het kan betekenen afscheid nemen van instellingen en mensen.
We pleiten voor een verandering in samenwerking. Aangaan van nieuwe relaties zijn belangrijke aspecten van een succesvolle realisatie van de decentralisaties. Relaties met de mensen om wie het gaat, relaties met de professionals in de instellingen die het werk doen en relaties met de bestuurders van de zorgaanbieders.
Gemeenten zullen vanuit samenwerkingsverbanden in de regio’s aan het Rijk en andere partijen moeten aangeven welk tempo haalbaar is. De opgave van de decentralisaties is groot. Het is wenselijk om meer greep te krijgen op de uitvoering, omdat naast kwaliteit en effectiviteit van ondersteuning ook meer gestuurd moet worden op kosten. Meer samenwerking tussen gemeenten is daarom nodig voor bijvoorbeeld het ontwikkelen van een gedeelde visie op hoofdlijnen. Maar ook voor meer instrumentele zaken zoals een nieuw toegangsysteem op de domeinen jeugd en zorg, ondersteunende ict en indicatorensets voor monitoring. Gemeenten zetten deze ontwikkelingen samen in gang, met steun van de VNG, KING en netwerken zoals de G32-bestuurlijk en het platform directeuren sociale pijler (Pdsp) van de grote steden.
Kortom, veel zal door gemeenten in samenwerkingsverband ontwikkeld worden. Daarbij past een andere relatie tussen gemeenten en Rijk, met een meer dienende en volgende rol van het Rijk. Gemeenten kunnen zo een aanpak ontwikkelen die kwetsbare burgers beter ondersteunt, ook als er minder geld beschikbaar is. Zodat mensen als Edgar en zijn familie op een betere en meer betaalbare wijze worden geholpen.
Rogier den Uyl is directeur van de Radargroep, bureau voor sociale vraagstukken. Tof Thissen is directeur van KING (Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten) en senator voor Groen Links.