Waarom levert het ravijnjaar gemeenten problemen op?

Het ravijnjaar gaat over een inkomstendaling bij decentrale overheden. Vooral gemeenten worden hard getroffen. Ze krijgen, kort gezegd, ongeveer 2 miljard euro minder van het Rijk, veroorzaakt door een verandering in de financieringssystematiek voor gemeenten. Volgens accountantsbureau BDO, dat jaarlijks de financiële stand van zaken van gemeenten in kaart brengt, kan in 2026 zo’n 75 procent van de gemeenten hun begroting niet sluitend maken.

Ongeveer 60 procent van hun inkomsten krijgen gemeenten uit het gemeentefonds van de Rijksoverheid

Het ravijnjaar is tegelijkertijd ook een aanleiding om dieper in gesprek te gaan over de balans tussen gemeentelijke taken en middelen en over de verhoudingen tussen de Rijksoverheid en decentrale overheden. Vooral wat betreft de inrichting van het sociaal domein.

Gemeentefonds

Om de impact van het ravijnjaar te begrijpen, is inzicht in de financiering van gemeenten essentieel. Ongeveer 60 procent van hun inkomsten krijgen gemeenten uit het gemeentefonds van de Rijksoverheid. Een verdeelmodel bepaalt op basis van kenmerken van gemeenten de hoogte van de uitkeringen uit dit fonds. Voorbeelden van kenmerken zijn het inwoneraantal, het aantal bijstandsgerechtigden en de mogelijkheid om onroerendezaakbelasting (ozb) te heffen. Het verdeelmodel van het gemeentefonds verandert regelmatig. Het doel van dit model is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële uitgangspositie te geven.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) doet sinds 2018 onderzoek naar verbeteringen van het verdeelmodel. Zo moet het model meer recht doen aan de stapeling van problematiek in het sociaal domein.

Ook de omvang van het gemeentefonds verandert geregeld. Zo neemt het fonds elk jaar toe of af door een systeem voor geldverdeling (normeringssystematiek). Deze toe- of afname heet het accres. Daarnaast veranderen de taken van gemeenten nogal eens.

Gemeenten zijn verplicht om de taken van de decentralisaties uit te voeren

Het ministerie van BZK licht de veranderingen van het gemeentefonds drie keer per jaar toe in circulaires. Deze worden gepubliceerd in mei, september en december en lopen gelijk met het begrotingsjaar van de Rijksoverheid.

Provincies zijn minder afhankelijk van de Rijksoverheid, omdat zij slechts 25 procent van hun inkomsten van de Rijksoverheid ontvangen.

Decentralisaties

Met de decentralisaties van 2015 veranderen de gemeentetaken. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet. Deze verantwoordelijkheid ligt voor die tijd bij de Rijksoverheid. De verandering vindt plaats vanuit de gedachte dat gemeenten dichter bij bewoners staan en hierdoor de taken beter en efficiënter kunnen uitvoeren.

Gemeenten zijn verplicht om de taken van deze decentralisaties uit te voeren. Dit zijn de zogenoemde medebewindtaken.

Geeft de Rijksoverheid meer geld uit, dan groeit het gemeentefonds

De decentralisaties hebben geleid tot een discussie over de verhoudingen tussen de Rijksoverheid en de decentrale overheden, die ook bij het ravijnjaar naar voren komt.

Geschiedenis ravijnjaar

De beslissing die tot het ravijnjaar leidt, is genomen tijdens het kabinet-Rutte IV. Dit kabinet besluit in het coalitieakkoord van 2022 dat er een nieuw, stabieler systeem voor de omvang van het gemeentefonds moet komen. Het oude systeem staat bekend als trap-op-trap-af. Geeft de Rijksoverheid meer geld uit, dan groeit het gemeentefonds. Geeft de Rijksoverheid minder uit, dan wordt het bedrag in het gemeentefonds minder. In de Voorjaarsnota van 2024 besluit hetzelfde kabinet een systeem in te voeren op basis van het bruto binnenlands product (bbp). Het bbp laat zien hoe groot de economie van een land is. Met het nieuwe systeem wordt het accres van het gemeente- en het provinciefonds bepaald op basis van de meerjarige ontwikkeling van het bbp. Groeit de economie dan stijgt het bedrag in het gemeentefonds, en andersom.

Judith Uitermark van BZK spreekt expliciet over scheefgroei in het sociaal domein

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) noemt het ravijnjaar in 2025 een bezuiniging van 2,4 miljard euro. Dit bedrag verwijst naar het verschil in inkomsten tussen het trap-op-trap-af- en het huidige bbp-systeem. Judith Uitermark, dan minister van BZK, en Tjebbe van Oostenbruggen, op dat moment staatssecretaris van Financiën, zijn de beheerders van het gemeentefonds. Zij spreken niet over het ravijnjaar. De fondsbeheerders zien het verschil van 2,4 miljard niet als een tekort, maar noemen het ‘een terugval in middelen’. De Voorjaarsnota van 2025 stelt structureel 400 miljoen euro beschikbaar om het ravijnjaar te dempen. Het ravijnjaar betreft hiermee ongeveer 2 miljard euro.

Taken en middelen

Afgezien van het ravijn van ongeveer 2 miljard is er ook een tekort voor taken die gemeenten uitvoeren. De Rijksoverheid bepaalt diverse taken voor gemeenten en stelt hiervoor geld beschikbaar. Volgens de VNG krijgen gemeenten onvoldoende geld om hun taken, zoals de jeugdzorg en de Wmo, goed uit te voeren. Er is sprake van een structureel ongelijke verhouding tussen de taken en de middelen van decentrale overheden. De toenmalige minister van BZK spreekt expliciet over scheefgroei in het sociaal domein.

Er waren nog nooit zo veel parlementsleden en bezoekers bij een commissiedebat in de Tweede Kamer

 Acties tegen het ravijnjaar

De VNG onderneemt diverse acties om de Rijksoverheid bewust te maken van de gemeentelijke tekorten voor 2026 en daarna. Van 10 februari tot 26 maart 2025 voert de vereniging een campagne om de Rijksoverheid bewust te maken van de gevolgen van het ravijnjaar. Daarnaast roept de VNG bestuurders van gemeenten en provincies op om in de Tweede Kamer het commissiedebat over de financiën van decentrale overheden bij te wonen.

Bij dit debat op 26 maart 2025 zijn ongeveer tweehonderd decentrale bestuurders aanwezig. Zij laten er hun meningen stevig horen. Henk de Vree, voorzitter van de commissie, zegt dat hij nog nooit zo veel Tweede Kamerleden en bezoekers bij een commissiedebat heeft gezien.

Ook andere partijen buiten de VNG, zoals de regio’s West-Brabant en Utrecht, komen in actie. De regio’s sturen brandbrieven naar de Tweede Kamer over de problematiek rond het ravijnjaar. In deze brieven roepen de gemeenten de Tweede Kamer op om de tekorten voor gemeenten te dekken. Een vijftigtal VVD-wethouders stuurt een ‘brandbrief’ aan het VVD-hoofdbestuur. In de brief geven ze aan dat het door de tekorten niet meer lukt om voor de ondernemers en inwoners van hun gemeente te staan. En de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden doet een dringende oproep aan alle gemeenteraadsleden om met een briefactie het probleem van het ravijnjaar bij Tweede Kamerleden aan te kaarten. De acties hebben effect; de Voorjaarsnota van 2025 biedt enige verlichting van de problematiek van het ravijnjaar.

Scheefgroei sociaal domein

De scheefgroei binnen het sociaal domein, zoals de toenmalige minister van BZK die heeft benoemd, is duidelijk zichtbaar. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS, gemeentebegrotingen 2025) stelt dat in 2017 22.583 miljoen euro wordt uitgegeven aan het sociaal domein. In 2025 stijgt dit naar 33.897 miljoen. Onder deze uitgaven vallen algemene voorzieningen (wijkteams, burgerinitiatieven, ondersteuning vrijwilligers, mantelzorgers et cetera), inkomensregelingen, maatwerkvoorziening (Wmo), (arbeids)participatie, maatwerkdienstverlening 18+ (huishoudelijke verzorging, individuele begeleiding), maatwerkdienstverlening 18- (jeugdhulp), geëscaleerde zorg 18+ (beschermd wonen) en geëscaleerde zorg 18- (jeugdbescherming en -reclassering).

Volgens het SCP raken bezuinigingen op gemeentelijke voorzieningen mensen in kwetsbare posities rechtstreeks

Jeugdzorg

De toenemende zorgvraag en de complexere trajecten zijn oorzaken van de stijgende kosten van de jeugdzorg. Om het evenwicht tussen taken en middelen van gemeenten te herstellen, werken allerlei partijen mee aan de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028: jongeren, professionals, aanbieders, gemeenten en het Rijk. Het doel van deze agenda is om kind en gezin zo snel mogelijk passende zorg te laten ontvangen en om het jeugdstelsel financieel houdbaar te maken voor de toekomst.

Om de uitvoering van de Hervormingsagenda te volgen, stelt het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een externe en onafhankelijke deskundigencommissie in. Deze commissie onder leiding van voormalig minister Tamara van Ark adviseert in het advies Groeipijn (2025) extra budget om lokale hulp en preventie binnen de jeugdzorg te verbeteren. Dit vermindert de kosten op de lange termijn.

De commissie-Van Ark concludeert onder meer dat de in de Hervormingsagenda voorgestelde maatregelen om het jeugdstelsel financieel houdbaar te maken voor 2026 niet haalbaar zijn. Enkele van die maatregelen zijn de jeugdhulpplicht afbakenen, de informele zorg versterken en de meest effectieve behandelduur inzetten.

Het kabinet volgt in de Voorjaarsnota 2025 het advies van de deskundigencommissie om deze bezuinigingsmaatregelen voor de jeugdzorg in 2026 niet te laten doorgaan. Ook staat in de Voorjaarsnota dat gemeenten vanaf 2026 elk jaar 414 miljoen euro erbij krijgen voor de tekorten in de jeugdzorg.

Wmo

Door de vergrijzing in Nederland nemen de uitgaven voor de Wmo toe. Om zicht te houden op deze kosten voegt het kabinet het Wmo-accres toe aan het gemeentefonds. Met een extra budget dat zal groeien van 75 miljoen in 2026 naar 300 miljoen in 2029. In de Voorjaarsnota is besloten dit bedrag te vergroten, waardoor er in 2030 375 miljoen beschikbaar is.

Een ander onderdeel van het herstel van het evenwicht tussen taken en middelen is onderzoek naar de houdbaarheid van de Wmo. Het rapport De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo van het Verwey-Jonker Instituut (2025) adviseert investeringen in de sociale basis. De sociale basis draagt onder andere bij aan lokale verbinding en positieve sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen.

Preventie

In het rapport Sociale en culturele ontwikkelingen 2025 van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) komt naar voren dat investeren in preventie nodig is. Het SCP zegt dat bezuinigen op gemeentelijke voorzieningen mensen in kwetsbare posities rechtstreeks raakt. Bezuinigen op preventie kan de verschillen tussen gezondheid en welzijn vergroten. Volgens het SCP kunnen de individuele kwaliteit van leven, het vertrouwen in de overheid en betrokkenheid bij de samenleving hierdoor verminderen.

 Wat doen gemeenten?

Gemeenten bereiden zich op verschillende manieren voor op het ravijnjaar. Volgens de BDO-benchmark (2025) kunnen gemeenten drie soorten maatregelen nemen. De eerste maatregel is inkomsten verhogen. Bijvoorbeeld door de parkeertarieven, toeristenbelasting of onroerendezaakbelasting (ozb) te verhogen. Een tweede manier is realistisch ramen. Dit houdt in dat gemeenten zo’n nauwkeurig mogelijke voorspelling maken over de verwachte uitgaven voor beleid. De derde maatregel is kosten verlagen.

Een groot voordeel van deze voorbereidingen voor het ravijnjaar is dat gemeenten een beter overzicht krijgen van hun ambities en uitgaven. Sommige gemeenten nemen geen voorbereidende maatregelen of noemen deze alleen, terwijl ze ze niet doorvoeren.

21 procent van de bezuinigingsmaatregelen vindt plaats in het sociaal domein

Het advies- en onderzoeksbureau BMC (2025) heeft een vragenlijst uitgezet onder gemeenten over welke maatregelen zij treffen op de begroting om de tekorten van het ravijnjaar te dichten. Daaruit komt naar voren dat ongeveer de helft van de bezuinigingen bestaan uit financieel-technische maatregelen, zoals realistisch begroten of meer inkomsten genereren. De andere helft bestaat uit taken versoberen of stopzetten, zoals werkbudgetten beperken of subsidies verlagen of afschaffen.

Uit de vragenlijst blijkt dat gemeenten veel bezuinigen op het sociaal domein door voorzieningen te versoberen of stop te zetten; 21 procent van de bezuinigingsmaatregelen vindt hierin plaats. Dit betekent dat bewoners minder gebruik kunnen maken van bepaalde voorzieningen.

Inzetten algemene reserves

Gemeenten mogen sinds 2023 hun algemene reserves, die vaak als financiële buffer dienen, structureel inzetten als dekkingsmiddel voor de begroting. Volgens de BDO-benchmark (2025) bedraagt het totale eigen vermogen van gemeenten in 2024 41 miljard euro. Het ministerie van BZK stelt dat 10 procent van de algemene reserve structureel ingezet mag worden om tekorten op te vangen. Desondanks geeft het ministerie aan dat dit geen lange termijnoplossing is in het geval de geldtekorten bij gemeenten zich blijven voordoen.

Isa van der Bij is student bestuurskunde aan de Hogeschool van Amsterdam.