Dichtbij huis, zorg op maat én minder duur. Dat was de gedachte toen in 2015 jeugdzorgtaken werden gedecentraliseerd. Tien jaar later constateren velen dat de beloften onvoldoende zijn waarmaakt. Zorgen over de beschikbaarheid en kwaliteit van jeugdhulp nemen toe. Kinderen en jongvolwassenen met dringende hulpvragen worden niet op tijd geholpen, en staan soms jaren op de wachtlijst.
Het stelsel loopt vast en dus moet het anders
De werkdruk voor professionals is hoog, het personeelstekort in de sector groot, en de kosten voor gemeenten lijken onbeheersbaar. Het stelsel loopt vast en dus moet het anders. De gemeente Den Haag ging ermee aan de slag in het programma Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp.
Wij onderzochten dit proces en zoomen hier in op één dilemma waar de gemeente zich toe heeft moeten verhouden tijdens de stelselverandering: enerzijds moest de gemeente ruimte bieden aan dialoog met stakeholders, anderzijds moest het richting geven aan de samenwerking met hen als essentieel onderdeel van het te ontwikkelen stelsel.1
Voornemen: ‘samen klussen’
Een stelselverandering is als het verbouwen van een huis: een bestaand huis wordt opgeknapt om het beter en fijner bewoonbaar te maken. Anders dan bij nieuwbouw hoeft niet vanaf de grond te worden opgebouwd. Maar waar bij verbouwing bewoners soms nog tijdelijk elders kunnen wonen, moet bij herinrichting van een stelsel blijvend aandacht zijn voor ‘het oude huis’, met daarin alle lopende, prangende dossiers: kinderen met psychische problemen en verslavingsproblemen, verstoorde gezinsrelaties, jongeren die hun verbinding met de samenleving dreigen kwijt te raken.
Het was nodig, wist de gemeente
Hoe kan zo’n verbouwing zorgvuldig verlopen terwijl de winkel open blijft en onder grote druk moet draaien. Den Haag had zich voorgenomen de verbouwing mét stakeholders te doen (samen te klussen, zogezegd) – een extra uitdaging in wat al een ambitieus project was. Maar het was nodig, wist de gemeente, om het verbouwde huis straks voor iedereen te laten werken.
Een ‘dialooggerichte aanbesteding’
Na de decentralisatie ontstaat in de jeugdhulpregio Haaglanden, waar de gemeente Den Haag onderdeel van uitmaakt, een stelsel van meer dan 180 zorgaanbieders, groeien gaandeweg de wachtlijsten en lopen de kosten op. De gemeente ervaart onvoldoende grip te hebben op het stelsel en werkt daarom in de periode 2021-2023 in het programma Doorontwikkeling Jeugd- en Gezinshulp de principes van een verbouwde variant uit. Het organiseren van een ‘dialooggerichte aanbesteding’ speelt daarin een belangrijke rol.
De precieze opdracht wordt geformuleerd in samenspraak met potentiële opdrachtnemers
In een traditionele aanbesteding is het de opdrachtgever die de opdracht bepaalt. In een dialooggerichte aanbesteding is de insteek anders: nadat de opdrachtgever de opdracht op hoofdlijnen heeft geschetst, wordt de precieze opdracht geformuleerd in samenspraak met potentiële opdrachtnemers.
Zo is de gemeente Den Haag aan tafel gegaan met zorgaanbieders om samen te bepalen hoe de jeugdhulp in de stad er de komende acht jaar uit zou moeten zien. Die ruimte voor dialoog is voor zorgaanbieders belangrijk geweest. In 2019 troffen een aantal zorgaanbieders en de gemeente elkaar in de rechtbank en die juridische escalatie had de relatie onder druk gezet.
De relatie moest veranderen van één van ‘tegenover elkaar’ naar één van ‘naast elkaar’
In het nieuwe stelsel is echter essentieel dat zorgaanbieders en gemeente als partners samenwerken. Daarom moest tijdens de verbouwing in relatief korte tijd de relatie veranderen van één van ‘tegenover elkaar’ naar één van ‘naast elkaar’. Uit ons onderzoek blijkt dat de ruimte voor dialoog in het aanbestedingsproces daaraan heeft bijgedragen.
Omgaan met voortdurend dilemma
Maar de ruimte beschikbaar voor dialoog was niet oneindig. De gemeente moest óók richting geven aan de verbouwing. Zo werden een aantal non-negotiables bepaald, zoals de implementatie van het nieuwe stelsel per 1 januari 2024 en de indeling van de gemeente in de vier deelgebieden (‘percelen’).2 De gemeente had een gedetailleerde planning gereed zodat de dialoog- en gunningsfase in juni 2023 kon worden afgerond.
De strakke planning werd op momenten als best dwingend ervaren
De strakke planning werd op momenten als best dwingend ervaren. Van zorgaanbieders werd gevraagd de eigen agenda leeg te vegen om op de gevraagde momenten deel te nemen aan de dialoog. Het ging om veel, lange en intensieve gesprekken die binnen slechts een paar maanden plaatsvonden. De aanbieders konden hun reguliere werkzaamheden er bovendien niet voor op pauze zetten – dit kwam ‘ernaast’.
Voor de gemeente Den Haag was dat voortdurend het dilemma: hoe kan ruimte worden geboden voor dialoog, zodat er effectief als partners kan worden samenwerken in het nieuwe stelsel, terwijl er tegelijkertijd duidelijke kaders worden aangegeven voor die dialoog, waardoor de reflex om terug te grijpen op interventies uit het oude stelsel (afbakeningen, eenrichtingsverkeer) op de loer licht?
De beperkte tijd die beschikbaar was, maakte de noodzaak richting te geven bovendien groter en daarmee de ruimte voor dialoog kleiner. De gemeente Den Haag is met dit dilemma omgegaan door tijdens de dialooggerichte aanbesteding te besluiten soms af te wijken van de planning die van tevoren bepaald was. Toen bijvoorbeeld bleek dat de gespreksplanning te weinig ruimte liet voor afstemming tussen de zorgaanbieders en hun achterbannen, heeft de gemeente het proces hierop aangepast.
De beperkte tijd hielp om bij de essentie van de opdracht te blijven
En dat de gemeente de dialoog afbakende, is óók helpend geweest. De beperkt beschikbare tijd maakte het noodzakelijk tot de kern te komen en dat hielp om bij de essentie van de opdracht te blijven. Of, zoals een van de gesprekspartners het verwoordde: ‘Het heeft geholpen om ‘Poolse landdagen’ te vermijden.’
Waardevol voor andere gemeenten
De verbouwing van het Haagse jeugdhulpstelsel betekende grote veranderingen: van een traditionele contractrelatie verschuiven naar een relatie van afstemming als partners vraagt om het doorbreken van oude manieren van werken en interacteren en het herzien van ingesleten organisatiepatronen.
Deze Haagse casus leert hoe ruimte kan worden geboden aan dialoog, terwijl er tegelijkertijd richting wordt gegeven aan verandering van het jeugdstelsel – oftewel om de verbouwing af te krijgen. Dit inzicht kan waardevol zijn voor andere gemeenten die zich, met het naderende ravijnjaar, geconfronteerd weten met vergelijkbare verbouwingen.
Tijs van de Vijver, Annemarie van der Wilt en Nancy Chin-A-Fat zijn als onderzoeker verbonden aan de NSOB. Martijn van der Steen is decaan en bestuurder van de NSOB en bijzonder hoogleraar Strategie en Toekomst aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek dat de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) uitvoerde in opdracht van de gemeente Den Haag.
Noten
- Andere dilemma’s en bredere inzichten zijn te vinden in het essay Ruimte bieden, richting geven.
- Escamp, Centrum, Kust (Scheveningen, Loosduinen en Segbroek) en Rand (Leidschenveen-Ypenburg, Laak en Haagse Hout).
Foto: Marcelo Dias via Pexels.com