Tijdens de coronapandemie vreesde het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) dat de leerlingen door de schoolsluitingen achterop zouden raken, met name die uit de minder goed bedeelde milieus. Het stelde het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) op om cognitieve en niet-cognitieve ontwikkelingsachterstanden te voorkomen, dan wel in te halen (MinOCW, 2021).
Het onvoorstelbare budget van 8,5 miljard euro werd vrijgemaakt. Per school werden tonnen tot wel miljoenen toegekend. Dat gebeurde op basis van het aantal leerlingen. Scholen met zogenaamde achterstandsleerlingen kregen daarbovenop nog extra budget. Hen werd verplicht dit binnen twee jaar te besteden aan evidence-based interventies uit de zogeheten Menukaart.
Scholen gaven aan vooral extra personeel te willen aanstellen – dat er niet was
Van meet af aan werd gewaarschuwd niet te hard van stapel te lopen. De Algemene Rekenkamer (2021) gaf aan dat er geen duidelijke doelen waren gesteld, waardoor naderhand een koppeling tussen middelen, interventies en behaalde resultaten onmogelijk was. Ook maakte de Rekenkamer gehakt van de verplichtingen om te kiezen uit de Menukaart en het toegekende bedrag binnen twee jaar op te maken. Dat kon OCW juridisch gezien namelijk helemaal niet. Volgens Scheerens en Kirschner (2021) ontbrak het bovendien aan sancties bij onjuist gebruik.
De Rekenkamer voorzag ook grote problemen bij de uitvoering van het NPO ten gevolge van het lerarentekort, met name op achterstandsscholen. Scholen gaven aan vooral extra personeel te willen aanstellen – dat er dus niet was. Ook zagen zij de Menukaart niet als hulpmiddel om nieuwe interventies te kiezen, maar om al eerder gemaakte keuzes achteraf te verantwoorden.
Volstrekt onduidelijk
Driessen (2021) liet bovendien zien dat die interventies helemaal niet zo evidence-based waren. Ze waren voornamelijk gebaseerd op een allegaartje van oude Amerikaanse studies, waarvan de methodologische kwaliteit vaak onvoldoende was, de doelgroepen fors afweken van die van het Nederlandse NPO en de gepresenteerde effecten alle kanten uitwaaierden en ook niet echt sterk waren.
De gehanteerde criteria waren niet bijster valide: er waren veel vals-positieven en vals-negatieven
Scholen met achterstandsleerlingen kregen daar extra budget voor. Of een leerling tot die categorie behoorde, werd bepaald op basis van een door het CBS opgestelde formule. Eerder maakte Driessen (2018) duidelijk dat de daarbij gehanteerde criteria niet bijster valide waren: er waren veel vals-positieven en vals-negatieven. Bovendien kregen de schoolbesturen enkel een totaalbedrag, waardoor zij geen idee hadden voor welke individuele leerlingen er eventueel extra budget was.
Scheerens en Kirschner (2021) wezen op de onduidelijkheid over waar interventies nou precies voor staan: sommige zijn zo breed geformuleerd dat ze volgens hen functioneel waardeloos zijn. Door het gebruik van dergelijke interventies was er geen aandacht voor goedkope, meer dan bewezen en gemakkelijk in te voeren alternatieven. Concluderend kwalificeerden Scheerens en Kirschner de hele operatie als een paniekreactie van OCW en de Menukaart als een schot hagel.
Waardering
Volgens OCW was de situatie urgent: scholen moesten meteen aan de slag. Waarschuwingen werden in de wind geslagen. Het NPO is nu afgesloten. Hebben de criticasters gelijk gekregen? Onlangs verscheen de eindrapportage van de NPO-evaluatie (Van den Broek e.a., 2025). Een groot probleem hierbij is dat de analyses zijn uitgevoerd op het niveau van de school. Er is geen zicht op wat er op leerlingniveau is gebeurd en wat dat heeft opgeleverd. Wat het effect is van het NPO-budget, het extra budget voor achterstandskinderen, en de interventies kon op geen enkele manier worden vastgesteld.
Mentale gezondheid, kwetsbare thuissituaties en motivatieproblemen zijn veelal niet verbeterd
In het algemeen beoordelen scholen, besturen en gemeenten de implementatie van het NPO als succesvol. De meest gekozen interventies betroffen instructie in kleine groepen, inzet van onderwijsassistenten, en interventies op het gebied van welbevinden. Activiteiten zijn veelal uitgevoerd zoals gepland en samenwerking binnen teams en met partners werd als sterk ervaren. Maar personeelstekorten, werkdruk en tijdelijke financiering vormden belemmeringen voor continuïteit en borging.
Ook de resultaten werden positief beoordeeld. Het herstel van leervertragingen en versterking van sociaal-emotioneel welzijn zijn vaak gerealiseerd. Maar mentale gezondheid, kwetsbare thuissituaties en motivatieproblemen zijn veelal niet verbeterd. Voor het NPO bestaat in brede zin veel waardering. Maar tijdelijkheid, werkdruk en bureaucratie hebben structurele verankering belemmerd.
Vooruitgang
Haelermans en Havermans (2026) ondernamen een poging zicht te krijgen op de cognitieve en niet-cognitieve effecten van het NPO. Ze maakten daarvoor gebruik van regionale, landelijke en internationale databestanden. Helaas kon ook hier geen koppeling worden gelegd met de uitvoering van het NPO. Met andere woorden: ook dit betreft geen effectmeting.
Volgens deze auteurs zijn de leerlingen geleidelijk aan hun achterstand in aan het halen, alhoewel dit meer geldt voor het basis- dan het voortgezet onderwijs. Daarbij scoren meisjes beter dan jongens, en – opmerkelijk – hogere milieus slechter dan middelbare en lagere milieus. In veel opzichten doen de leerlingen het echter nog niet zo goed als vóór de pandemie.
Internationaal
Volante et al. (2026) inventariseerden hoe verschillende landen de NPO-crisis hebben aangepakt. Alle landen waren volkomen verrast en onvoorbereid. Schoolsluitingen varieerden sterk, van acht tot zestien weken. In Zweden bleven ze echter gewoon open. Overal werd snel tot actie overgegaan, maar meestal zonder een adequaat plan en verdergaand met waarmee men al bezig was.
Zelden was er een langetermijnbenadering en aandacht voor effectstudies
De grootte van de budgetten verschilde enorm; zo werd in Wallonië slechts 44 euro per leerling uitgegeven, tegen 2795 euro in Nederland. De gekozen interventies vertoonden veel overeenkomsten: zomerscholen, extra leraren, een-op-een tutoring of in kleine groepen, afstandsonderwijs, en digitalisatie.
Het accent lag op taal en rekenen, maar soms ook op de sociaal-emotionele ontwikkeling. Bijna overal ontvingen achterstandskinderen extra support. Zelden was er een langetermijnbenadering en aandacht voor effectstudies. In vrijwel geen enkel land was het mogelijk een relatie vast te stellen tussen beleid, interventies en uitkomsten.
Een gemiste kans
Vanaf het begin werd gewaarschuwd voor de tekortkomingen van het NPO. Daar werd niets mee gedaan. Nu, vijf jaar later, lijken de leerlingen weer enigszins op de goede weg, maar nog lang niet helemaal en zeker niet op sociaal-emotioneel vlak. In hoeverre dit iets van doen heeft met het NPO en de inzet van het onvoorstelbare budget zal altijd onduidelijk blijven.
Centrale vragen zullen daarmee onbeantwoord blijven, zoals: In hoeverre zijn de ingezette interventies effectief geweest? Heeft de inzet van 2795 euro per leerling in Nederland tot betere resultaten geleid dan de inzet van 44 euro in Wallonië? Een gemiste kans!
Geert Driessen was onderwijsonderzoeker aan de Radboud Universiteit. Momenteel is hij gepensioneerd en actief.
Foto: Julia M. Cameron via Pexels.com