Aanbesteden werkt niet in een netwerkmaatschappij

Gemeenten maken standaard gebruik van aanbestedingen met bijvoorbeeld zorgaanbieders. Maar dit lijkt steevast gepaard te gaan met problemen. Er zijn opvallend veel rechtszaken en conflicten rond de uitvoering van de aanbesteedde contracten. Deze problemen blijken grotendeels te wijten aan het sturingsinstrument “aanbesteding”.

Dit artikel is een samenvatting van het onderzoek dat wij eerder dit jaar uitvoerden. In ons onderzoek hebben wij getracht te achterhalen onder welke voorwaarden het sturingsinstrument “aanbesteden” effectief is. Om deze voorwaarden te vinden, namen wij als uitgangspunt de netwerktheorie. Deze beschrijft dat de overheid niet meer in staat is om eenzijdig beleid op te leggen. Doordat we in een complexe netwerkmaatschappij leven, is (ook) de overheid afhankelijk van allerhande maatschappelijke actoren. De problemen die zich in deze netwerksamenleving voordoen zijn vaak “wicked”, door de uiteenlopende belangen en zienswijzen. Kenmerkend voor deze situatie is dat er geen consensus bestaat over de rol die de overheid moet spelen en dat ingebrachte kennis niet per definitie als onomstotelijk waar wordt beschouwd. Dat maakt besluitvormingsprocessen complex, omdat alle betrokken actoren verschillende percepties en doelstellingen hebben.

Sturingsopvattingen
Nu zijn er in een netwerkmaatschappij twee sturingsopvattingen dominant. Enerzijds is er het New Public Management (NPM), die een overheid voorstaat die stuurt met behulp van bedrijfsmatige instrumenten, zoals uitbesteding van publieke diensten en (klassieke) contracten. De effectiviteit van NPM om te sturen op beleidsproblemen hangt af van de mogelijkheid heldere specificaties te geven voor output en de mogelijkheid de uitvoering te monitoren. Met andere woorden: NPM is effectief bij getemde problemen, waarbij consensus bestaat over normatieve maatstaven (wat en hoe moet de overheid specificeren) en zekerheid van kennis (hoe specificeer je dat dan). NPM lijkt niet effectief bij zogenaamde “wicked” problemen.

Afhankelijkheidsrelaties
Anderzijds is er Netwerksturing. Deze richt zich meer op de afhankelijkheidsrelaties, waarbij het delen van informatie en samenwerking centraal staan. Netwerksturing is mogelijk bij alle beleidsproblemen, maar lijkt het meest effectief als er sprake is van “wicked” problemen. Door het delen van informatie en door samenwerking is het gebrek aan consensus over maatstaven en/of gebrek aan zekerheid van kennis enigszins te ondervangen. Actoren kunnen gezamenlijk werken aan een voorlopig beste oplossing. Omdat er bij getemde problemen al consensus bestaat over maatstaven en er ook zekerheid van kennis bestaat, lijkt Netwerksturing juist in dat geval weer inefficiënt. Men begint dan om de “hete brei” heen te draaien.

Het is duidelijk dat het aanbestedingsinstrument sec thuishoort bij NPM. De effectiviteit hangt daarbij af van het type probleem. NPM is namelijk alleen effectief bij getemde problemen en niet bij “wicked” problemen.

Percepties
Dit vormde het uitgangspunt voor ons onderzoek. Daarbij richtten we ons op de percepties van actoren die betrokken waren bij gemeentelijke aanbestedingen rond hulp bij het huishouden. We keken met name naar percepties inzake het beleidsprobleem, zoals: wat is hulp bij het huishouden, hoe moeten gemeenten dit regelen en hoe moeten zorgaanbieders het leveren? Door de percepties van actoren in kaart te brengen, konden wij vaststellen of er in specieke casussen sprake was van een getemd probleem of een “wicked” probleem. Uit de percepties blijkt namelijk of sprake is van consensus over maatstaven en zekerheid van kennis.

Wij voerden een actoren- en een besluitvormingsanalyse uit, zoals opgesteld door Koppenjan & Klijn (2004), in twee casussen waarbij wijzelf ook als adviseur waren betrokken. De ene casus betrof de aanbesteding van een samenwerkingsverband van verschillende gemeenten. De andere casus betrof de aanbesteding van een kleine gemeente.

Wederzijdse afhankelijkheden
In beide casussen bestonden de betrokken actoren uit drie partijen: de gemeente(n), de lokale zorgaanbieder(s) en de cliëntenraad of -raden. Deze drie, en dan met name de gemeenten en lokale zorgaanbieders, beschikten over posities in het lokale netwerk die ervoor zorgden dat er sterke wederzijdse afhankelijkheden bestonden. De lokale aanbieders hadden flinke marktaandelen en waren ook grote lokale werkgevers. Zij waren bovendien ingebed in de lokale infrastructuur. Gemeenten beschikten over wetgevende bevoegdheden en financiële middelen om het zorgaanbod te reguleren (denk aan indicatiestelling). Beide partijen hadden elkaar dus nodig.

Uit onze actorenanalyse bleek dat deze actieve actoren steeds doelen stelden die multi-interpretabel waren. Zodra wij de percepties van de actoren naast hun respectievelijke doelstellingen legden, zagen we dat beide percepties ten opzichte van het beleidsprobleem sterk van elkaar afweken. Dat betekent dus dat de maatstaven niet eenduidig waren. Hierdoor lukte het niet om tot een consensus te komen in de aanbestedingsronde van 2008/2009. Hun percepties op het beleidsprobleem bleven teveel van elkaar verschillen om tot overeenstemming te komen, ondanks dat ze het aanbestedingsinstrument kritisch beschouwden en naar alternatieve oplossingsrichtingen zochten.

Zekerheid van kennis
Ook stelden we in ons onderzoek vast dat er geen sprake was van overeenstemmende kennis tussen de actoren. Gemeente(n) en lokale zorginstellingen twijfelden aan elkaars vermogen om belangrijke elementen van het beleidsprobleem te definiëren. De gemeenten legden de nadruk op het gebrek aan efficiëntie en professionaliteit bij zorgaanbieders. Zij zagen dit namelijk als een bedreiging voor het in de hand houden van de kosten. Verder zagen ze concurrentiestelling en keuzevrijheid voor cliënten als een belangrijk middel om zorgaanbieders te laten bewegen. De zorgaanbieders daarentegen legden de nadruk op de kwaliteit van de lokale infrastructuur en een integraal zorgaanbod, wat een waarde heeft die gemeenten volgens hen niet goed inschatten. Op hun beurt zagen zij de lage tarieven, concurrentie en keuzevrijheid van klanten juist als een bedreiging. Er was dus evenmin consensus over de kennisinhoud van het beleidsprobleem.

“Wicked” probleem
Voor wat betreft de actorenanalyse konden wij dus vaststellen dat, op het moment voorafgaand aan de aanbestedingsronde van 2008/2009, er sprake was van een “wicked” probleem. Tijdens de aanbestedingsronde en de periode daarna zagen wij geen wijzigingen optreden. De verschillende percepties bleven aanwezig. Ook de afhankelijkheidsrelaties wijzigden niet.

Wat wel duidelijk bleek is dat financiële startposities van gemeenten en, meer nog, de goede relaties tussen gemeenten en hun lokale zorgaanbieder de doorslag gaven voor een goed resultaat in de aanbestedingsprocedure. Hierdoor bleek namelijk, bij enkele gemeenten in casus 1, constructief overleg mogelijk om overeenstemming te bereiken over de voorwaarden waaronder gemeenten en zorgaanbieder een aanbesteding mogelijk vonden. Ons inziens geeft juist de noodzaak voor een dergelijk overleg (en goede relaties!) aan dat het beleidsprobleem “wicked” is. Bij voldoende consensus over maatstaven en zekerheid van kennis zou een dergelijk overleg namelijk niet nodig zijn.

Nog kritischer
Ook zagen wij dat de percepties ten opzichte van het aanbestedingsinstrument en alternatieve oplossingsrichtingen dichter bij elkaar kwamen te liggen. Zowel gemeenten als zorgaanbieders gaven aan dat ze het aanbestedingsinstrument nog kritischer zijn gaan beschouwen. Beide partijen gaven aan meer te zien in overleg en onderhandelingen om tot resultaten te komen. Ook deze vaststelling is een signaal dat het beleidsprobleem “wicked” is gebleven.

Resumerend: zowel op basis van de actoren- als op basis van de besluitvormingsanalyse kwamen wij tot de conclusie dat er bij aanbestedingen voor hulp bij het huishouden sprake is van een “wicked” probleem. En dus niet van een getemd probleem. Eerder stelden we vast, op basis van de bestuurskundige netwerktheorie, dat aanbesteden alleen effectief is als er sprake is van een zogenaamd getemd probleem.

Nooit een oplossing
Wij concluderen dan ook dat de problemen bij de aanbestedingen hulp bij het huishouden hoogstwaarschijnlijk aan het instrument te wijten zijn. Wij zagen percepties ten opzichte van het beleidsprobleem in de tijd ook niet significant wijzigen; de intensiteit van de “wickedness” nam niet af.

Wij achten het niet ondenkbaar dat als het aanbestedingsinstrument niet wijzigt of als men dit instrument als oplossingsrichting niet loslaat, het geschetste beleidsprobleem nooit effectief een oplossing vindt. Dat heeft tot gevolg dat interactiepatronen tussen gemeenten en hun zorgaanbieders verder kunnen eroderen en dat relaties tussen gemeenten onderling en gemeenten en zorgaanbieders verder kunnen verslechteren. Dit staat haaks op de doelstellingen van de Wmo.

Wij bevelen op basis van onze resultaten dan ook een grootschaliger onderzoek aan naar het aanbestedingsinstrument en de effectiviteit ervan bij zorg- en welzijnsdiensten.

Mr. Tim H.G. Robbe en Antoin J. Snoeck
(Mr. Tim H.G. Robbe is Europees jurist. Hij is eigenaar van Robbe Adviesbureau en Factum Aanbestedingsadvies. Antoin J. Snoek is interim manager in zorg- en welzijn en eigenaar van Snoeck Advies & Ondersteuning. Auteurs studeren in april 2010 af in de Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze bijdrage is een verkorte weergave van hun eindscriptie).