De lessen van een aangekondigde en toch alles ontwrichtende pandemie  

Ondanks de waarschuwingen voor een aanstaande pandemie, overviel de coronacrisis ons volkomen. De WRR zet de geleerde lessen op een rij, opdat de overheid toekomstige crises beter het hoofd kan bieden.

In februari organiseerden drie adviesraden een werkconferentie over het onderwerp preparedness. We schreven erna een essay over de bevindingen en formuleerden aanbevelingen. De centrale vragen waren: Hoe kunnen adviesraden tijdens een volgende crisis beter beslagen ten ijs komen zodat zij hun rol beter kunnen vervullen? Wat zijn daarvoor de randvoorwaarden?

In deze bijdrage proberen we de lessen ontleend aan de werkconferentie en het essay breder te trekken en toe te passen op de rol van de overheid tijdens een toekomstige crisis.

Wees voorbereid

De eerste les is wellicht de moeilijkste. Neem dreigingen van een toekomstige, onvoorspelbare en daarmee onzekere crises serieus. Dan gaat het niet alleen over een nieuw coronavirus of antibioticaresistentie, maar ook over de klimaatverandering of een nieuwe oliecrisis. Overheidsbeleid is echter vaak gebaseerd op preventie van crises. Immers, voorkomen is beter dan genezen. Wie is het hier niet mee eens?

Alhoewel niemand graag een nieuwe crisis ziet komen, zouden we wel bezorgd moeten zijn over dat beleid, want als de insteek ‘voorkomen’ is, dan wordt de ruimte op voorbereiden kleiner.

Ontwikkel adaptief vermogen

Crises komen in vele soorten en maten, maar vertonen ook overeenkomsten. Zo valt het doorgaans niet te voorspellen wanner een nieuwe crisis zal toeslaan. Wie had bijvoorbeeld anderhalf jaar geleden durven te voorspellen dat we in Nederland bijna een zorginfarct hadden met vele duizenden mensen, allemaal met dezelfde ziekte, in het ziekenhuis? Of dat er een avondklok zou worden ingesteld en dat veel mensen thuis moesten werken. Dat scholen dicht zouden gaan?

Daarnaast gaan crises ook gepaard met onzekerheid. Zo moest aan het begin van de crisis met ‘50 procent van de kennis 100 procent van de besluiten worden genomen’. Door een enorme inzet van wetenschappers en intensieve internationale samenwerking is er nu veel meer kennis beschikbaar, waaronder betere behandelingsmethoden voor COVID-19 en, natuurlijk, vaccins.

Maar er zijn ook nieuwe onzekerheden naar voren gekomen rondom de vereiste vaccinatiegraad en de effectiviteit van de vaccins tegen nieuwe virusvarianten. Of de weerstand en het macro-effect ervan die bestaat tegen de aanpak van de coronacrisis.

Die onzekerheden en onvoorspelbaarheden vergen een flexibele overheid. Om zich aan te kunnen passen aan nieuwe omstandigheden – of dat nu nieuwe kennis betreft of ontwikkelingen binnen de samenleving – is afhankelijk van de fase van de crisis. Die dynamische uitdagingen kunnen alleen tegemoet getreden worden als een overheid adaptief vermogen ontwikkelt.

Horizontale en verticale multidisciplinariteit

Complexe problemen grijpen in op veel verschillende sectoren van een samenleving. Ondanks die heterogeniteit navigeerde de overheid toch vooral op adviezen van het Outbreak Management Team (OMT). Daar zijn goede redenen voor, vooral in de acute fase van de crisis. Er was toen noodzakelijkerwijs vooral aandacht voor de veroorzaker van de crisis, het virus, en de gevolgen ervan, zoals volle ziekenhuisafdelingen en oversterfte.

Maar in een latere fase, als de acute situatie verandert in een meer chronische fase, treden naast de crisisveroorzakende factoren andere belangrijke sociaal-maatschappelijke problemen meer op de voorgrond. Denk aan de economie, het onderwijs, de nationale financiële huishouding of de maatschappelijke weerstand tegen vrijheidsbeperkende maatregelen.

Voor een brede kennis-geschraagde aanpak of bespreking van die legitieme problemen en zorgen lijkt het OMT niet voldoende toegerust. Dat team bestaat immers vooral uit virologen, artsen en epidemiologen. Die chronische fase van een crisis vraagt niet alleen om medische deskundigheid, maar ook om expertise op gebieden als economie, ethiek, onderwijs, welzijn en gedragswetenschappen.

De aanpak van een crisis die langer duurt, is gebaat bij interventies die stoelen op multidisciplinair advies. Dat advies hoeft overigens niet alleen wetenschappelijke componenten te hebben. Ook perspectieven met betrekking tot de aanpak of bestrijding van een crisis door vertegenwoordigers uit de praktijk en andere ervaringsdeskundigen is nuttig. Zij krijgen namelijk te maken met de gevolgen van maatregelen en hun stem verdient het daarom gehoord te worden.

Multidisciplinariteit is dus een brede opgave die zowel horizontale (welke disciplines?) als verticale (welke maatschappelijke groepen en burgers?) uitdagingen betreft.

Verantwoordelijkheidsverdeling

De inrichting van de overheid kent, in theorie, een scheiding van verantwoordelijkheden. Wetenschappers leveren kennis, die kennis wordt door adviesraden en beleidsmakers naar aanbevelingen voor beleid vertaald, en politici nemen besluiten over keuzes. Maar we hebben gezien dat de praktijk zich tijdens een crisis niet altijd voegt naar een dergelijke theoretische afbakening.

De OMT-adviezen werden, vooral in het begin van de crisis, ‘heilig’ verklaard door minister-president Rutte. En wetenschappers schoven maar al te graag aan bij de vele praatprogramma’s. Daardoor ontstond er ruis op de lijn van de politieke besluitvorming en wetenschappelijke kennisontwikkeling. Is het de regering die beslist of zijn het de wetenschappers die de lijn uitzetten? Spreekt een wetenschapper namens een officieel gremium of ventileert hij zijn deskundige oordeel, en wordt daarmee het advies van het OMT bekritiseerd of juist de politieke koers?

Deze korte voorbeelden laten zien dat wetenschappers en bestuurders tijdens crises op hun qui vive moeten zijn omdat rolvermenging anders op de loer ligt. Hier ligt een taak voor adviesraden en beleidsdepartementen, want als zij bij crisisadvisering duidelijker articuleren welke belangen en waarden ten grondslag liggen aan een keuze, kunnen wetenschap en politiek rolvast(er) acteren.

Geen blauwdruk, maar experimenteren

Al analyserend hebben wij hier suggesties gedaan hoe een overheid beter voorbereid kan zijn op een nieuwe crisis. Dat wil niet zeggen dat met de suggesties een nieuwe crisis effectief en efficiënt kan worden bestreden. Het is geen blauwdruk om problemen in een onoverzichtelijke toekomst het hoofd te bieden.

Wat wij aanreiken zijn, op zijn best, mogelijke heuristieken die kunnen bijdragen aan het handelen in een nieuwe crisis. Deze heuristieken laten zich niet naar analogie van een kookboek met kant en klare recepten in een alomvattend model gieten. In plaats daarvan is oefening, experimenteren, fouten maken en daarvan leren de belangrijkste methode om crisisparaatheid te ontwikkelen die zowel vooraf als tijdens een crisis bruikbaar is.

Victor Toom en Ruth Mampuys zijn wetenschappelijk medewerker bij de WRR. Marianne de Visser is raadslid. Het essay, inclusief 20 geschreven bijdragen van deelnemers aan de conferentie, kan worden gedownload via de website van de WRR.

Opmerkingen of contact: toom@wrr.nl

 

Foto: Huub Zeeman (Flickr Creative Commons)