Ruim 42 jaar geleden trad het eerste kabinet-Lubbers aan. In de regeringsverklaring kondigde het kabinet indertijd aan om op uitkeringen te gaan korten en sociale voorzieningen minder toegankelijk te maken. Dit om het financieringstekort terug te dringen, de sociale zekerheid betaalbaar te houden en het rendement van het bedrijfsleven te verbeteren.
Al in 1983 veroorzaakten die ingrepen protest – blusschuim vulde in november het Binnenhof, vuilnis werd niet opgehaald en ook in tal van andere openbare diensten was daarvoor al gestaakt. Die sociale onrust zou geruime tijd aanhouden, maar de besluitvorming niet wezenlijk beïnvloeden.
Wat wel veranderde, waren de inhoudelijke posities in het politieke en maatschappelijke debat. Stond de politiek tot dan in het teken van een uitbreiding van de verzorgingsstaat en de spreiding van kennis, macht en inkomen, vanaf nu domineerden houdbaarheid en competitiviteit. Daartegenover ontstond een positie die zich verzette tegen wat werd gezien als een afbraak van verworven rechten.
Naast lange stabilisatie in de sociale zekerheid is vooral sprake van groei van uitgaven voor zorg
Sinds de ombuigingen van het eerste kabinet Lubbers is de discussie over de welvaartsstaat in die vorm niet meer weggeweest. Een discours waarin de notie van uitholling en de noodzaak van ‘investeren in collectieve voorzieningen’ tegenover die van financiële houdbaarheid en een streven naar doelmatigheid staat.
Context fundamenteel gewijzigd
Kijken we aan de hand van een cijfermatige reconstructie terug op de feitelijke ontwikkeling van de uitgaven, dan blijkt dat die geen grond biedt voor het idee dat de welvaartsstaat de laatste decennia is gekrompen, laat staan afgebroken. Na de snelle uitbouw van de jaren zestig en zeventig zijn de totale uitgaven als aandeel van het bbp per saldo op een historisch hoog niveau gebleven dat alleen achterblijft bij dat van de crisisjaren tachtig. Onderliggend zijn de uitgaven in reële termen per hoofd zelfs met de helft toegenomen.
Wel vergaand veranderd is de samenstelling van die uitgaven. Naast de lange stabilisatie in de sociale zekerheid, met een tussenliggende daling en hernieuwde expansie tot 2012, is vooral sprake van een groei van uitgaven voor de zorg, niet in de laatste plaats onder invloed van de invoering van een nieuw verzekeringsstelsel. Ook de reële uitgaven per hoofd aan onderwijs laten een doorgaande stijging zien.
Dus wat is, afgezien van de onvrede over de verschuivingen, eigenlijk het probleem?
Dat roept de vraag op waarin, afgezien van onvrede over de effecten van de geschetste verschuiving, nu eigenlijk het houdbaarheidsprobleem van de welvaartsstaat schuilt. In één woord gevat is dat de context waarin die moet functioneren. Die is fundamenteel gewijzigd en daarmee zijn aannames die ten grondslag liggen aan verwachtingen ten aanzien van een voortgezette groei in aanspraken niet langer houdbaar. Die constatering omvat ten minste vijf aspecten:
- De aannames van de houdbaarheidssommen. De sommen waarop politieke verwachtingen ten aanzien van houdbaarheid zijn gebaseerd, gaan uit van constante arrangementen. Een summiere blik op de discussie van de laatste decennia volstaat echter om in te zien dat het een theoretische aanname is dat de bestaande situatie blijvend is, of het nu gaat om de koppeling van lonen en uitkeringen of die van de levensverwachting en de AOW.
- De afname van economische groei. Sinds het begin van de jaren zeventig is de welvaartsgroei op structurele wijze gedaald. In diezelfde jaren zeventig bedroeg die gemiddeld nog 3,5 procent per jaar; in de twintig jaar daarvoor zelfs 5 procent. In de laatste twintig jaar bedroeg die gemiddeld echter niet meer dan 1,6 procent en de raming tot 2028 staat op 1,2 procent. Die achteruitgang is vooral terug te voeren op een dalende groei van de productiviteit.
Er zijn legio voorbeelden van tekorten in alle vormen van de publieke dienstverlening
- De gedaalde bevolkingsgroei en vergrijzing. De bevolkingsgroei is in de laatste halve eeuw geleidelijk tot stilstand gekomen. Na een periode waarin we het effect daarvan op de groei van het arbeidsaanbod hebben opgevangen door verhoging van de participatie, is het potentieel van die strategie nu uitgewerkt. Er zijn legio voorbeelden van tekorten in alle vormen van de publieke dienstverlening, terwijl verdere verhoging van de arbeidsdeelname onbezoldigde taken (waaronder mantelzorg) naar de markt dringt. Tegelijk is de levensverwachting verder gestegen, zodat de verhouding tussen de beroepsbevolking en ouderen ook na het hoogtepunt van de vergrijzing rond 2024 op een veel hoger niveau blijft.
- Parallelle stapeling van budgettaire aanspraken. Zowel de uitholling van het reële niveau van de sociale zekerheid als de moeizame uitvoering daarvan lokken inmiddels reacties uit in de vorm van een streven naar brede bestaanszekerheid. De politiek belast die in belangrijke mate budgettaire discussie verder door een stapeling aan beleidsdoelen met een lange horizon. Die reiken van stikstof en internationale veiligheid tot de energietransitie. Bovendien lijkt men al die wensen min of meer gelijktijdig te willen realiseren.
- Effecten van een hogere lastendruk. Voor zover de politiek ervoor kiest om verdere groei van welvaartsstaatuitgaven niet ten laste te laten komen van andere uitgaven, moet die worden gedekt uit de lasten. Een verdere verhoging van de lastendruk – van de daling daarin tot 2003 is inmiddels ruim twee derde opnieuw ingevuld – draagt echter bij aan zowel personeelstekorten als aan erosie van de (groei in) de belasting- en premiebasis.
Verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van kwaliteit en toegankelijkheid in de zorg gaan omlaag
- Gedragseffecten in de zorg. Onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau en anderen laat zien dat verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van kwaliteit en toegankelijkheid in de zorg omlaag gaan. En waar de risicosolidariteit nog altijd hoog is, staat die ten aanzien van leefstijl en leeftijd onder druk. In een context van steeds hogere kosten leidt dit tot aangepast gedrag in de zorgvraag.
Implicatie
De implicatie van dit alles is niet dat dé welvaartstaat onhoudbaar is. Wel zullen we concrete keuzes moeten maken over de samenstelling en reikwijdte daarvan.
Het heeft er alle schijn van dat polarisatie en populisme resulteren in inefficiënte maar zichtbare grote uitgaven
Die keuzes zullen daarbij vermoedelijk niet op grond van ontbrekend inzicht op zich laten wachten, maar onder invloed van het politieke proces. Om drie redenen:
- Polarisatie. In combinatie met de noodzaak van meerpartijenkabinetten leidt polarisatie ertoe dat formaties meer dan ooit worden gekenmerkt door budgettaire uitruilen als basis voor een politiek akkoord. Ook heeft het er alle schijn van dat polarisatie en populisme resulteren in inefficiënte maar zichtbare grote uitgaven – zoals die aan halvering van het eigen risico – of het beperken van de manoeuvreerruimte van volgende coalities door geoormerkte fondsen.
- Institutionele en financiële vastlegging. Het maken van keuzes gaat over het aanpassen van instituties en financiële vastleggingen. En van die processen weten we dat ze veelal traag verlopen. De aanvechting om onder de vlag van brede welvaart beleidsdoelen, en daarmee delen van de begroting te verankeren, perkt het vermogen van de politiek nog verder in om met een veranderende context om te gaan.
- Belangenconflicten. Het kernprobleem is dat keuzes aanleiding geven tot belangenconflicten over de selectieve inperking van aanspraken. Daarachter gaan historisch gewortelde verwachtingen over de welvaartsstaat schuil. Vanuit de politieke keuzetheorie weten we dat dat aanleiding geeft tot coördinatiefalen en daarmee tot uitstel. In zorg is daarbij bovendien sprake van taboo trade-offs: keuzes gaan er niet alleen over geld, maar over gezondheid.
Kernpunten
In het WRR-rapport Kiezen voor houdbare zorg formuleerden we een aantal kernpunten voor beleid om de voorgaande patronen in relatie tot de reikwijdte en samenstelling van de zorg te doorbreken. Ook volledig gerealiseerd vormt een beleidsinzet langs deze lijnen geen garantie op keuzes die zorg en welvaartstaat overeind houden. Niet alleen omdat beleid die keuzes slechts kan bevorderen, maar bovenal omdat we verschillen over de vraag wat we op welk niveau willen handhaven. Daarbij illustreren zowel de hervorming van de sociale zekerheid als de totstandkoming van het zorgverzekeringsstelsel dat het politieke proces lang zal zijn en de uitkomst daarvan slechts een voorlopige. De politiek van de welvaartsstaat blijft daarmee evenwichtskunst; een vorm van wat Amartya Sen government by discussion noemde.
Arthur van Riel is senior wetenschapper bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en bijzonder hoogleraar Historische Politieke Economie aan de Erasmus School of History, Culture and Communication. Dit artikel is een sterk ingekorte weergave van zijn oratie, De welvaartsstaat als verwachtingspatroon, waarmee Van Riel op 24 januari 2025 zijn ambt aanvaardde.
Foto: The.Comedian (Flickr Creative Commons)