De verzorgingsstaat moet anders

De condities en morele overtuigingen die ten grondslag lagen aan de verzorgingsstaat, zijn veranderd. De toen kenmerkende waarden ‘vrijheid’, ‘gelijkheid’, ‘sociale rechtvaardigheid’ en ‘solidariteit’ hebben een nieuwe inhoud nodig om de sociale vraagstukken van nu te kunnen oplossen.

In Nederland gingen de verschillende partijen in de naoorlogse periode met een grote mate van saamhorigheid (in de Stichting van de Arbeid en de Sociale Verzekeringsraad) gezamenlijk aan de slag om te komen tot een betere organisatie van sociale zekerheid. Dit alles gemodelleerd naar het (Engelse) Beveridge-plan uit 1942 (Social Insurance and Allied Services) dat in eerste instantie erop was gericht om de negatieve gevolgen van de oorlog op te vangen voor burgerslachtoffers en werklozen zonder inkomen. Het Beveridge-plan vormde, samen met het in 1944 gepubliceerde Full Employment in a Free Society, de geboorteakte van de naoorlogse West-Europese welfare state. Het begrip welfare dient hier dan wel in zijn oorspronkelijke, Angelsaksische betekenis te worden begrepen: ‘assistence, especially by governmnent, to those in need.’

Ouderen sinds Drees niet meer afhankelijk van kinderen

In Nederland kwam de Commissie Van Rhijn in 1948 met het rapport Sociale Zekerheid. Zij vond dat de moeizame discussie over de organisatie van en zeggenschap over de inrichting van de sociale zekerheid de aandacht van de materiële nood niet mocht afleiden. De nood van de ouderen was toen hoog en ook de uitkeringen krachtens de Invaliditeitswet 1921 waren volstrekt onvoldoende. De bekende noodwet-Drees uit 1947 voorzag in vaste uitkeringen, naar gemeentekassen gedifferentieerd, waarvoor het Rijk de kosten op zich nam. De noodwet betekende een doorbreking van de familiale solidariteit, die toen nog wettelijk verplicht was. Bejaarde ouders hoefden niet langer afhankelijk te zijn van hun evenmin bemiddelde volwassen kinderen. Deze eerste en principiële doorbreking van de wederzijdse financiële verplichtingen tussen ouders en kinderen is een opvallend kenmerk geworden van de Nederlandse welfare state. Een definitieve regeling van de oudedagsvoorziening kwam overigens in 1954, met de invoering van de AOW.

Het ging Beveridge, Drees en de Commissie Van Rhijn vooral om de leniging van de urgente behoeften van groepen die in hun directe bestaanszekerheid werden bedreigd. Om die groepen te helpen, stelden deze politici sobere en eenvoudige uitkeringen voor, waarbij op geen enkele wijze werd voorbijgegaan aan de eigen verantwoordelijkheid van betrokkenen. Het ging Beveridge, Drees en Van Rhijn dus ook en vooral om voorzichtigheid en vooruitziende spaarzin aan te moedigen.

Verzorgingsstaat is manifestatie van homo duplex

De gestage uitbreiding van de sociale zekerheid als hoeksteen van de naoorlogse verzorgingsstaat was het resultaat van een beleid dat door alle politieke partijen werd ondersteund en liep langs drie lijnen:

  • uitbreiding van het aantal en de soort sociale risico’s van de toenmalige industriële samenleving: ziekte, werkloosheid, bedrijfsongevallen, ouderdom en armoede;
  • uitbreiding van het aantal gerechtigden: aanvankelijk alleen de werknemers die premie betaalden, later ook de niet-premie betalers;
  • uitbreiding van de sectoren die de overheid via subsidies, collectieve voorzieningen en verplichte regelingen financieel ging steunen: scholing, studiebeurzen, huisvesting- en huursubsidies, welzijnsorganisaties en vele andere wenselijke voorzieningen.

De verzorgingsstaat is een uniek systeem van maatschappelijke organisatie gebleken: op democratische leest geschoeid en met behoud van de kapitalistische productiewijze bracht het een garantie voor collectief welzijn van al haar onderdanen. Het belangrijkste kenmerk van de verzorgingsstaat in de eerste opbouwfase (1947-1965) is dat de spanning tussen individu en groep, tussen burger en staat, en tussen groepen onderling blijft gehandhaafd en niet om is geslagen in een grof en ruig individualisme of een grof en even ruig collectivisme of groepsdwang. Daarmee is de verzorgingsstaat een manifestatie van wat de Franse socioloog Emile Durkheim de homo duplex heeft genoemd. Oftewel: de mens is een wezen dat op twee niveaus bestaat, als individu en als deel van de grotere samenleving. Ieder mens streeft naar individualiteit, zelfstandigheid en afzonderlijke identiteit en tegelijkertijd ook naar communaliteit. Hij wil ergo bij een min of meer permanente, grote of kleinere gemeenschap horen.

Het duale kenmerk van Durkheims mens- en maatschappijopvatting kreeg alle kans in de eerste fase van de verzorgingsstaat. De sociale regelingen werden ingebed in een nog verzuilde samenleving, waarin herkenbare en vaak plaatselijke gemeenschappen de uitvoeringen van de regelingen droegen en tegelijkertijd voor de vanzelfsprekende controle zorgden. De aanwezigheid van ondersteunende sociale verbanden vormde een cruciale factor in de effectiviteit van de collectieve regelingen. In contrast hiermee is er thans een veel grotere plaats voor individualisme en concurrerende autonomie enerzijds, en is de communaliteit verdrongen door een overvloed aan bureaucratische organisaties zonder geleefde gemeenschappelijkheid anderzijds. De opbouwfase werd afgesloten met het in werking treden van de Algemene Bijstandswet in 1965, of zoals anderen beweren: met het goedkeuren door de Tweede Kamer van de WAO een jaar later.

Negatie van verschil tussen nood en wens

Na de eerste fase werden de voorzieningen en collectieve regelingen verder uitgebouwd. Dat gebeurde steeds langs dezelfde politieke besluitvormingsschema’s en werd gedragen door de politieke wilsvorming van dezelfde maatschappelijke pressiegroepen.

De uitbouwfase werd gekenmerkt door de negatie van het principiële verschil tussen noden en wensen. Een onderscheid die rust in een feitelijke, objectieve werkelijkheid, of zoals de filosoof Wiggins het formuleerde: ‘Unlike desire or want then, need is not evidently an intentional verb. What I need depends not on thought or the working of my mind, but on the way the world is.’

De vraag die dit onderscheid oproept, is: dienen de subjectieve en uiteenlopende wensen van mensen op dezelfde wijze als noden en noodsituaties door overheidsregelingen en -interventies te worden vervuld of opgevangen? Het antwoord komt in wezen neer op het feit dat er een harde kern van objectiviteit aanwezig is bij de definiëring van noden. Dat is bij wensen duidelijk niet het geval.

Om het mechanisme van steeds grotere expansie te kunnen begrijpen, is het goed om de architectuur van de verzorgingsstaat en de pogingen tot hervorming ervan nader te bezien. Dat kan door vier vragen te stellen. Wie behoort tot de kring van gerechtigden, welke individuen en groepen krijgen een recht op iets; wat wordt door de overheid als recht ter beschikking gesteld; hoe worden deze voorzieningen georganiseerd (centraal, regionaal of lokaal) en hoe worden de voorzieningen gefinancierd (via belastingen, door premieafdrachten of eigen bijdragen)?

Het interessante van deze vier vragen is dat elke vraag in twee richtingen kan worden beantwoord. Je kunt uitgaan van een collectieve richting: iedereen krijgt AOW, de overheid zorgt voor een voorziening, de uitvoering wordt centraal geregeld en de financiering gaat via algemene belastingen. Of je kunt uitgaan van een individualistische richting: alleen degenen die iets nodig hebben, krijgen een recht, in de vorm van een zelf te besteden geldoverdracht, door gemeenten uit te voeren en de burgers betalen zelf ook mee via eigen bijdragen. In de praktijk zal nooit exclusief voor een richting gekozen worden, maar wisselen collectieve en individuele antwoorden elkaar af. Zo is het tot nu toe altijd gegaan en zo zal het in de toekomst ook gaan.

Hervormingen hebben systeem ingewikkelder gemaakt

Bij de vele pogingen tot hervorming die na 1981 zijn ondernomen, speelden twee zaken altijd en tegelijkertijd een rol. Ten eerste was er bij de inkrimping van voorzieningen en regelingen een zelfde patroon van collectieve besluitvorming werkzaam als bij de uitbreiding. Dat had alles te maken met de invloed van de machtige belangen- en pressiegroepen van vooral de vakbeweging, koepelorganisaties van particuliere belangen en cliëntenorganisaties. Ten tweede werd veelal gedeeltelijk afgestapt van eerder gemaakte keuzes en werden verbeteringen gezocht in de tegenovergestelde pool. Dus werden universele of open-eindregelingen selectiever gemaakt, strengere toetsen ingevoerd, voorheen centrale uitvoeringen gedecentraliseerd en werden administratief lastige eigen bijdragen toegevoegd aan centrale financiering. Al deze maatregelen hebben  het systeem steeds ingewikkelder gemaakt.

Afhankelijk van de politieke richting van de opeenvolgende kabinetten zocht men de oplossingen voor de problemen van verzorging en voorzieningen in een ombuiging in collectieve dan wel individuele richting. Het gevolg was een zig-zag beleid en een daaruit voortvloeiende lappendeken van voorzieningen die tegenstrijdige beleidskenmerken in zich bleven verenigen en moeilijk uitvoerbaar zijn. Nu is niemand erop tegen om de echte probleemgevallen, de waarlijke needy, op een of andere manier te helpen. Maar de uitvoeringspraktijk dient, gegeven de per definitie algemene regelgeving, per geval uit te maken of iemand wel of niet volgens de regels tot de gerechtigden behoort. Het naar mijn idee cruciale probleem van de verzorgingsstaat na de uitbouw van de voorzieningen en ook nu nog is echter de onmogelijkheid om scherp onderscheid te maken tussen de echte probleemgevallen; de net-echte probleemgevallen; de niet-echte gevallen (oneigenlijk gebruik) en de opzettelijk niet-echte gevallen (fraude)

In de tot nu toe laatste fase van de verzorgingsstaat vond een definitieve transformatie plaats die meer door externe economische en maatschappelijke omstandigheden bepaald is, dan door een bewuste politieke keuze of beleid. De continentale West-Europese welfare states zijn, naar Amerikaans voorbeeld, de weg op gegaan van aanbodeconomie; marktwerking in zorgsystemen en privatisering van overheidsinstellingen. Zij combineerden dit met zelfstandige bedrijfsvoering en vraagsturing bij overheids- en semi-overheidsorganisaties zoals woningbouw, ziekenhuizen en onderwijsinstellingen.

Na de economische crisis van de jaren ‘80 was er weer een gunstig klimaat met voldoende jaarlijkse groei om de optimistische verwachtingen over de nieuwe aanpak te rechtvaardigen. In deze naar later bleek korte periode van ongekende voorspoed konden veel wensen worden vervuld. De tijd werd echter niet gebruikt om de oude kwalen van de verzorgingsstaat (het uitbreidende gebruik van voorzieningen) daadwerkelijk aan te pakken en om te buigen.

Mondialisering dwingt verdere aanpassing af

De noodzakelijke aanpassing van de verzorgingsstaat werd uiteindelijk hardhandig afgedwongen door de mondialisering van de economie en de revolutie in de informatisering en elektronische communicatie. Deze externe factoren zorgen voor een zodanig gewijzigd handelings- en besluitvormingspatroon dat de eenvoudige schaal van nationale verzorging niet meer vol te houden valt. Ook interne veranderingen in onze samenleving zelf, mede geïnstigeerd door de verzorgingsstaat, hebben een ander maatschappelijk stelsel voortgebracht, gekenmerkt door massaconsumptie, hoge arbeidskosten, hoog welvaartspeil, enorme onderwijsdeelname die veel jonge mensen te lang in de schoolbanken houdt en een steeds verder dalend geboortecijfer in combinatie met een sterk vergrijzende bevolking die in de laatste levensfase veel verzorging nodig heeft.

Deze externe en interne veranderingen in de verzorgingsstaat komen sinds 2008 samen in de economische en financiële crisis met een omvang en diepte als die van de jaren ‘30 van de vorige eeuw. Het zou aanleiding kunnen zijn om net als in de naoorlogse periode van herstel en wederopbouw een Keynesiaans beleid van overheidsinterventies te entameren. Probleem is dat ook de kapitalistische leest totaal veranderd is. Er zijn geen fabrieken meer waarin talloze ongeschoolde arbeiders massaal goederen produceren. In de plaats daarvan hebben we een financieel casino-kapitalisme zonder arbeid en arbeiders; zonder grondig extern internationaal toezicht en met een ook nu nog ruimhartig consumptiepatroon bij grote delen van de bevolking.

De huidige crisis vraagt het uiterste van burgers en bestuurders om opnieuw hervorming van de verzorgingsstaat te entameren. Cruciaal daarbij is dat er eindelijk een onderscheid wordt gemaakt tussen noden en wensen, ofwel: waar is collectieve verantwoordelijkheid op zijn plaats en waar begint de individuele verantwoordelijkheid? Nu wordt vanuit de politieke ideologie een ongenuanceerd en ongedifferentieerd beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid, ook voor situaties waar de nood het hoogst is en nu juist wel collectieve voorzieningen nodig zijn.

Een betere aanpak begint met een nieuwe analyse van solidariteit, vrijheid en gelijkheid in de samenleving. Wat is het belang van de sociale rechten die altijd in de schaduw hebben gestaan van de eigendomsrechten van de financieel-economische elites en daarvan steeds een afgeleide hebben gevormd. En dus worden gekort of verdwijnen als de economie erom vraagt. Zouden we de ideologische oplossingsrichting voor de verzorgingsstaat vasthouden dan komt dit uiteindelijk neer op een race to the bottom en op afschaffing van sociale en mogelijk zelfs burgerrechten.

Hoopvolle vergezichten

Er is een aantal interessante sociaal-wetenschappelijke verkenningen van de ontwikkelingen in de huidige samenleving vooral internationaal. Ze gaan allen uit van de sterke invloed van de mondialisering op nationale samenlevingen. Ik noem bijvoorbeeld de beredeneerde visie van Esping Andersen en Anton Hemerijck op de herziening van de welfare state tot een sociale investeringsstaat. In die staat worden vooral de nieuwe risico’s opgevangen door te investeren in onderwijs en kinderopvang; in het faciliteren van grotere deelname van vrouwen aan arbeid buitenshuis en in het anders en beter combineren van arbeid en zorg. Esping Andersen en Hemerijck pleiten beiden voor een verzorgingsstaat nieuwe stijl met een Europees programma van sociale voorzieningen die  kunnen bijdragen aan het herstel van de economie.  Vanwege dit en andere vergezichten, ben ik over de toekomst van de verzorgingsstaat niet heel erg somber. Uit elk van die vergezichten blijkt durf, zorg en betrokkenheid op mensen maar bovenal verbeeldingskracht en aanpassingsvermogen. En dat zijn precies de eigenschappen die in een cruciale fase van onze geschiedenis de verzorgingsstaat deden verrijzen uit de as van de meest verwoestende periode in de geschiedenis.

Kees Schuyt is socioloog en sinds 2006 voorzitter van het Landelijk Orgaan Wetenschappelijke Integriteit. Daarvoor was hij lid van de Raad van State en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Dit artikel is een samenvatting van 2de Van Doornlezing die Schuyt op 24 juni heeft uitgesproken. De volledige tekst is hier te downloaden.

Dit artikel is 7732 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (5)

  1. Hoopvolle vergezichten?
    Zijn de genoemde aanbevelingen voldoende? Naar mijn mening kunnen ze pas gerealiseerd worden na ingrijpende aanpassingen aan het huidige zorgstelsel. Vanaf ongeveer 1941 was deze ingebed in een publiekrechtelijke regeling. Per 2006 is er een zorgverzekeringswet in werking getreden die nu uitgevoerd wordt door enkele private zorgverzekeraars met een verkapt winstoogmerk. Deze verzekeraars buiten het financiële casino-kapitalisme volledig uit, waarbij ze bovendien de zorgverleners en zorgvragers tegen elkaar uitspelen. De waarden van weleer zoals ‘vrijheid’, ‘gelijkheid’, ‘sociale rechtvaardigheid’ en ‘solidariteit’ kunnen niet eerder van pas komen zolang het huidige zorgstelsel niet herzien wordt. Ook niet als deze waarden in een nieuw jasje gestoken worden.

  2. Mooi stuk, maar helaas is het optimisme aan het eind gebaseerd op een zeer gedateerd beeld van de economie. Het leek er lang op dat de economie vooral gebaat was bij een grotere arbeidsparticipatie en een hoger opleidingsniveau van europese professionals. Dus: investeren in kinderopvang en onderwijs.
    Ik hoop binnenkort een boek te publiceren waarin ik – hard – duidelijk maak dat de economie van de toekomst veel meer met overschotten aan werknemers, en dan vooral ook overschotten aan hoger opgeleiden te maken heeft dan met tekorten. Als je de verzorgingsstaat ophangt aan economische groei wed je helemaal op het verkeerde paard, we moeten durven nadenken over een verzorgingsstaat die het einde van de economische hoogtijdagen draaglijk maakt. Er is met geen enkele mogelijkheid zinvol werk te vinden voor de 26 miljoen getelde europese werkzoekenden, en alle prognoses voor de toekomst van de arbeidsmarkt (door pensionering ontstaan weer veel vacatures) zitten er tot een factor 10 naast. Als er 100 ambtenaren met pensioen gaan hebben we 8 vacatures! Doordat lage lonenlanden ook hogescholenlanden zijn, en doordat computers inmiddels steeds beter worden in slimme besluitvormingsprocessen daalt de behoefte aan Europese theoretici gigantisch.
    En dan wordt het pas echt spannend of we daar een houdbare verzorgingsstaat bij kunnen ontwerpen. Want dan is er genoeg ‘nood’ om de ‘wensen’ maar even te vergeten.

  3. Reacties zijn veelzeggend en veelal terecht. Zonder adequate adressering van zowel de (ontregelende) neoliberale ideologie, als de (legitieme) behoeften van burgers blijft elk ‘vergezicht’ duister. Schuyt zet zijn kaarten op het verkeerde paard.

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *