Al decennialang wordt er in de politiek gesteld dat er een grondige discussie over het sociale zekerheidstelsel moet plaatsvinden. Tot dusver is het stelsel wel steeds gewijzigd, maar een gemeenschappelijke, richtinggevende visie lag daaraan niet ten grondslag. Het huidig stelsel kent geen grand design, maar is het gevolg van historische ontwikkelingen waarin verschillende uitgangspunten en visies een plek kregen. Dat blijkt duidelijk als we de wettelijke regelingen op de drie belangrijkste risicoterreinen ziekte/arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en pensioen naast elkaar leggen. De discussie over een stelselherziening wordt wel steeds nijpender, met name vanwege de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Zo heeft het stelsel geen passend antwoord op de stijgende werkloosheid en de kwetsbare positie van de groeiende groep flexwerkers en zzp’ers op de arbeidsmarkt. De vraag die we stellen is daarom: hoe zou met een nieuwe verhouding tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheid de toekomst van de sociale zekerheid uit kunnen zien?
Collectieve inkomensbescherming neemt af en nadruk op eigen verantwoordelijkheid stijgt
Om een antwoord te vinden op deze vraag evalueren we in ons boek ‘Toekomst van de sociale zekerheid: over provisie, preventie en participatie’ het huidige stelsel in het licht van bestaande en toekomstige risico’s. We doen dat op basis van een vergelijkende studie van het stelsel op drie terreinen die meestal gescheiden worden behandeld: ziekte en arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en pensioen. Drie P’s vormen het referentiepunt voor de analyse: de provisie van uitkeringen en diensten, de preventie van risico’s en de participatie van burgers in de betekenis van invloed op de eigen sociale zekerheid. Uit onze evaluatie blijkt dat op alle drie terreinen sprake is van afnemende collectieve inkomensbescherming en van een grotere nadruk op individuele verantwoordelijkheid.De mogelijkheden van burgers om die verantwoordelijkheid ook vorm te kunnen geven blijven daarbij echter achter. Zo bieden collectieve regelingen voor werkloosheid en pensioen momenteel bijvoorbeeld geen keuzeruimte aan burgers voor besteding of risicoprofiel. Er is dus een spanning tussen de groeiende nadruk op de eigen verantwoordelijkheid en de mogelijkheden van burgers om hieraan invulling te geven.
Sociaal zekerheidsstelsel draagt bij aan een toenemende ongelijkheid tussen burgers
De hervormingen in het stelsel treffen min of meer steeds dezelfde groepen, namelijk mensen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt zoals de flexwerkers. Er is sprake van cumulerende risico’s waarmee het sociale zekerheidsstelsel bijdraagt aan een toenemende ongelijkheid tussen burgers. Zo lopen flexwerkers bijvoorbeeld grotere gezondheidsrisico’s op het werk; ook hebben zij een veel grotere kans om werkloos te raken dan werknemers met een vast contract en bouwen zij in perioden van werkloosheid geen pensioen op. Daarnaast investeren werkgevers minder vaak in scholing van flexwerkers, ten koste van hun toekomstige werkzekerheid . De circa 760.000 zzp’ers hebben nauwelijks toegang tot het huidige collectieve stelsel. Zij worden door de overheid geacht zich individueel te verzekeren of te sparen, maar velen hebben daartoe niet de middelen, zodat in de praktijk deze (groeiende) groep burgers onvoldoende tegen risico’s is beschermd. Ook voor de midden- en hoger opgeleiden is de huidige sociale zekerheid (met name WW en pensioen) van afnemende betekenis door kortingen en onzekerheid over hoogte en duur van uitkeringen.
Voorkom risico’s en geef burgers meer mogelijkheden tot participatie
Terwijl de collectieve inkomensbescherming wordt versoberd, wordt er op het gebied van risicopreventie en burgerparticipatie nog weinig opgebouwd. Het verleggen van de financiële verantwoordelijkheid voor het ziekteverzuim van werknemers naar werkgevers heeft bijvoorbeeld wel geleid tot dalende verzuimcijfers maar niet tot structureel gezonde organisaties met minder werkstress en meer aandacht voor de ziektepreventie. Werkgevers zijn eerder geneigd om aan de poort strenger te selecteren, waardoor mensen met een arbeidsbeperking minder kans maken en nieuwe werknemers vaak alleen flexibele arbeidscontracten krijgen. Ook op het gebied van werkloosheid zien we vooral een versobering door verhoging van de toelatingseisen en verkorting van de hoogte en duur van de WW-uitkering. Preventie van werkloosheid door het bevorderen van duurzame inzetbaarheid en van werk-naar werk trajecten staat in de praktijk nog in de kinderschoenen, ondanks het alom onderschreven belang ervan. De vrijwillige basis waarop in Nederland preventiebeleid voor ziekte, werkloosheid en pensioen is gestoeld, geeft werkgevers en werknemers weinig effectieve prikkels.
Ook gaat de verschuiving naar meer individuele verantwoordelijkheid niet samen met meer zeggenschap voor burgers. In het huidige stelsel wordt nog steeds in belangrijke mate over burgers besloten in plaats van dat de betrokkene zelf de belangrijkste stem heeft. Mogelijkheden tot participatie in de sociale zekerheid zijn veelal geregeld op het formele en collectieve niveau, via verkiezingen, vakbonden, cliëntenraden, ondernemersraden en pensioenfondsbesturen. Deze indirecte en meer passieve vormen van participatie lijken maar een beperkt deel van de burgers aan te spreken. Directe en actieve vormen van de invloed van burgers op hun sociale zekerheid bestaan amper, zoals een trekkingsrecht van (alle) werkenden op de fondsen voor opleiding- en ontwikkeling of mogelijkheden om een deel van de werkloosheidsverzekering te gebruiken om tijdelijk minder te werken bij omscholing of zorgtaken. Bij het aanvullende pensioen zijn deelnemers verplicht tot deelname aan een regeling waarin het beleggingsrisico bij hen ligt zonder dat zij daar zelf invloed op hebben, bijvoorbeeld door te kunnen kiezen voor een pensioenfonds of een risicoprofiel . Meer participatie van burgers in de sociale zekerheid lijkt echter wel een belangrijke voorwaarde voor behoud van draagvlak voor het collectieve stelsel.
Veerkracht als nieuw paradigma
Een toekomstig sociaal zekerheidsstelsel zou ingericht moeten zijn op het faciliteren van burgers om hun eigen veerkracht te ontwikkelen en te benutten. Dit vereist dat preventie en participatie meer centraal komen te staan in de sociale zekerheid. Hiermee kan de aanspraak op de collectieve uitkeringen en voorzieningen ook afnemen. Provisie van uitkeringen en diensten zou een basisvoorziening moeten zijn waarop iedereen aanspraak zou kunnen maken en daarnaast zouden er aanvullende regelingen kunnen zijn met meer individuele keuzemogelijkheid. Er zou bijvoorbeeld een onderscheid kunnen komen tussen een ‘basis- ww’ en een ‘ww-plus’, waarbij voor de ww-plus individueel trekkingsrecht wordt opgebouwd om flexibel te kunnen inzetten. Denk aan inkomensopvang bij (tijdelijk) korter werken, voor bijscholing of een sabbatical. Bij een goede standaardoptie voor pensioen is meer keuzemogelijkheid denkbaar voor burgers voor een pensioenfonds, risicoprofiel en de pensioenleeftijd. Men zou bijvoorbeeld kunnen kiezen voor een deeltijdpensioen dat eerder ingaat, maar mogelijk langer doorloopt dan 65 of straks 67.
Met deze evaluatie van het stelsel en de geopperde alternatieven voor de toekomst willen wij bijdragen aan de discussie tussen burgers, politici, beleidsmakers en uitvoerders over een beter passende verdeling van individuele en collectieve verantwoordelijkheid.