ANALYSE XL De Participatiewet is niet alleen maar mislukt

Wie het graag wil, kan de Participatiewet als mislukt beschouwen, kan snoeihard zijn over gemeenten, werkzoekenden en werkgevers. Maar het is ook goed mogelijk om de vele lichtpunten te zien bij de implementatie van de wet, betogen bestuurskundigen Hans Bosselaar en Willem Trommel op basis van de bundel Met andere ogen.

De commotie ontstond doordat de SCP-onderzoekers constateerden dat sinds de invoering van de wet in 2015 de financiële en arbeidsmarktsituatie van mensen zonder betaald werk nauwelijks veranderd is. Het is er voor de meesten niet of niet veel beter op geworden en dat was wel de ambitie van de wet. Kortom, zo luidde het landelijke publieke en politieke oordeel: we (of beter ‘ze’) hebben met z’n allen vijf kostbare jaren verspild in de overgang naar een inclusieve samenleving.

Conclusie over verspilde jaren is veel te snel getrokken

Deze conclusie is veel te snel getrokken. Met de invoering van de Participatiewet werd een heel stelsel van regels en instanties op de schop genomen. Organisaties kregen andere rollen, uitkeringsgerechtigden andere voorzieningen en prikkels, en professionals andere doelen en taken. En dat gebeurde niet alleen op het terrein van werk en inkomen, maar ook op flankerende terreinen als de Wmo en de jeugdzorg.

Zo’n veelomvattende omslag kan niet anders dan veel tijd kosten, omdat die diep ingrijpt in de perspectieven en routines van alle betrokkenen en in de culturen van de betreffende organisaties en netwerken. In dit licht is een periode van vijf jaar om de beoogde resultaten te behalen heel kort en is het wel erg voorbarig om van een eindevaluatie te spreken.

In het boek Met andere ogen geven diverse onderzoekers inzicht in de inspanningen die lokale beleidsmakers, professionals en hun partners hebben gepleegd om de wet tot een succes te maken. En dat nuanceert het beeld van vijf jaar lanterfanten en tijdverspilling aanzienlijk.

Beleid maken is een kwestie van gezamenlijke verbeelding

Dat het noodzakelijk was om de bijstandswet, de Wajong en de Wmo te decentraliseren, daar is iedereen het wel over eens. De complexe problemen van veel burgers pak je het beste aan door lokaal de – professionele – handen ineen te slaan. Maar dat het overdragen van middelen en bevoegdheden ook direct tot optimale samenwerking en klinkende resultaten zou leiden, was van meet af aan natuurlijk een illusie.

En helaas is deze illusie gevoed doordat het Rijk, de gemeenten en hun lokale samenwerkingspartners torenhoge ambities uitspraken bij de invoering van de decentralisaties. Met name de beoogde transformatie werd door alle partijen als lonkend perspectief omarmd. Beloftes over integrale samenwerking, wijkgerichte aanpakken en de burger centraal waren niet van de lucht.

Maar zo’n omslag is geen kwestie van het uitspreken van grote vergezichten en vage intenties. Beleid dat onvoldoende rekening houdt met de weerbarstigheid en complexiteit van de problemen, is gespeend van ironie en daarom gedoemd te mislukken. Dan gloort een treurig vastlopen in institutioneel drijfzand, waarbij elke partij zijn eigen koers blijft houden en zijn eigen belangen blijft behartigen. Iets wat we gewend zijn als de Europese gemeenschap bijvoorbeeld probeert gezamenlijk het vluchtelingenvraagstuk aan te pakken.

Beleid maken en uitvoeren is natuurlijk een kwestie van hard werken, maar vooral van gezamenlijke verbeelding. Van betekenis geven aan en verhalen produceren over de toekomst. Dat is waar het uiteindelijk om draait bij het realiseren van grote institutionele veranderingen. En dat doen gemeenten niet alleen, daar hebben ze partners voor nodig, maar nog meer: de samenleving. Samen bouwen zij stap voor stap nieuwe lokale gemeenschappen, die er in de loop van het proces anders uit gaan zien dan bij de eerste stap werd verwacht. En die nooit af zijn en dus geen eindevaluatie rechtvaardigen.

Beroerde resultaten in de eerste jaren, maar …

In Met andere ogen evalueren onderzoekers onder meer het proces dat in veel gemeenten heeft plaatsgevonden bij de invulling van een deel van de Participatiewet: de afbouw van de Wsw en de opbouw van nieuw beschut werk. Een operatie die in 2050 ruim 30.000 nieuwe plaatsen beschut werk moet opleveren en waarvan er na twee jaar maar liefst 115 gerealiseerd waren.

In de evaluatie zagen de onderzoekers hoe alle betrokken partijen (waaronder sociale werkbedrijven, gemeenten, scholen voor speciaal onderwijs) er maanden, zo niet jaren over deden om een gezamenlijk lokaal verhaal voor beschut werk te ontwikkelen. In de ene gemeente was er een flinke (politieke) crisis voor nodig om een definitieve streep onder het verleden te zetten; met zowel absolute helden in het verhaal, maar ook onmiskenbare verliezers.

Andere gemeenten en regio’s slaagden erin om de verwachte negatieve gevolgen voor de Wsw af te wenden door samen een toekomstverhaal te ontwikkelen. De oude structuren, zoals het werkbedrijf, bleven hierbij intact, maar werden onderdeel van het toekomstperspectief, inclusief andere rollen, geldstromen en prestige.

Zowel het crisisverhaal als het toekomstverhaal liet in de eerste jaren beroerde resultaten zien: nauwelijks nieuwe beschutte werkplekken en een onzekere toekomst voor de werknemers van het oude sociale werkbedrijf. Vanuit dit perspectief is de Participatiewet, zeker in de eerste jaren, mislukt. Een te voorspellen mislukking overigens.

Maar in de diverse regio’s zien we de feniksen van de beschutte werkplekken langzaam uit hun as herrijzen. Gemeenten zijn er nog niet, maar wie dat had verwacht en hen alleen op de gerealiseerde cijfers afrekent, heeft geen oog voor de weerbarstigheid van de institutionele werkelijkheid. Sterker nog: er zijn gemeenten die een pikstart hebben gemaakt bij het invullen van nieuw beschut werk door het noodzakelijke veranderingsproces volledig te negeren. Hun cijfermatige resultaten waren aanvankelijk bovengemiddeld. Nu zijn er aanwijzingen dat de stoerste jongetjes van de klas hun hand hebben overspeeld.

Van beleidstheorie naar gezamenlijke verhalen

Het onderkennen van het belang van de ontwikkeling van gezamenlijke verhalen is een nieuw inzicht in de wereld van bestuurskundigen en van lokale en nationale beleidsmakers. Het komt in de plaats van het denken vanuit zogenoemde beleidstheorieën. Een beleidstheorie is een set verwachtingen over of en hoe de inzet van bepaalde instrumenten gaat bijdragen aan de oplossing van een probleem.

Veel beleidsmakers zweren bij een goede beleidstheorie als garantie voor toekomstig succes. In de evaluatie van het SCP wordt de beleidstheorie van de Participatiewet op enkele onderdelen min of meer met de grond gelijkgemaakt. Zo ging de wetgever ervan uit dat werkgevers direct overgaan tot het aannemen van mensen met een beperking als er gedreigd wordt met boetes als zij dat niet doen.

Het SCP constateert dat deze beleidstheorie niet heeft gewerkt. Niet vreemd overigens, want al sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt er gedreigd met quota en zijn er allerhande ondersteunende voorzieningen, maar is de systematische uitsluiting van vermeende ‘moeilijke’ groepen werknemers nooit echt teruggedrongen.

Opvallend genoeg zijn er sinds de invoering van de Participatiewet al heel wat mensen met een beperking aan het werk gekomen. Een van de auteurs in Met andere ogen heeft hier een verklaring voor die terugslaat op de totstandkoming van nieuwe verhalen over de doelgroep. Hij doet onderzoek in een gemeente waarin niet de gemeente, maar vooral werkgevers de handen ineen hebben geslagen om langdurig werklozen, al dan niet met een handicap, een plek te geven in de samenleving.

Deze werkgevers maken actief deel uit van de lokale gemeenschap en werken zo mee aan de ontwikkeling van het lokale verhaal van inclusiviteit. Het verhaal van deze gemeenschap is bijzonder, maar niet uniek. Overal ontstaan gemeenschappen die hun eigen verhaal over inclusiviteit produceren.

In Met andere ogen pleiten auteurs voor het hanteren van de beleidstheorie 2.0, waarbij beleidsmakers en uitvoerders niet alleen naar hun eigen doelen en middelen kijken, maar vooral ook naar die van hun samenwerkingspartners. Het bouwen en uitvoeren van een beleidstheorie is dan niet langer een statisch proces, na een jaar of vier culminerend in een klinkende eindevaluatie, maar een voortdurend, gezamenlijk zoekend proces vanuit de gedachte dat de betrokkenen voor zichzelf wel weten waar ze heen willen, maar nooit waar ze uit zullen komen.

‘Doormodderen’ noemde de politicoloog Lindblom dit in 1959 al in een realistische bui.

Lerende organisaties moeten rebels zijn

Gemeentelijke diensten hebben ongelofelijk veel data die inzicht kunnen geven in de resultaten van het beleid en de uitvoering ervan. Veel professionals en managers vinden het maar lastig om deze informatie boven tafel te krijgen en te benutten. Ten onrechte natuurlijk, want wie zijn vak goed wil uitoefenen, moet bereid zijn voortdurend te leren. Monitoren en kritisch kijken naar de resultaten van beleid, en van de eigen bijdrage hierin, is een wezenlijk onderdeel van de ontwikkeling van het lokale verhaal van de inclusieve samenleving.

Willen leren, is een belangrijke manier om de eigen organisatie los te maken uit het institutionele drijfzand van de decentralisaties. Het is een plicht van professionals en hun managers om hier serieus invulling aan te geven. Om, zoals organisatiewetenschapper René ten Bos (niet in het boek) het noemt, zo nu en dan rebels te zijn en je niet te verschuilen achter bestaande routines, regels en systemen.

De opbloei van veerkracht

Wie het graag wil, kan de Participatiewet als mislukt beschouwen, kan snoeihard zijn over gemeenten, werkzoekenden en werkgevers. Maar het is ook goed mogelijk om de vele lichtpunten te zien bij de implementatie van de wet. De doelgroep mag dan onvoldoende geactiveerd zijn, dat geldt niet voor veel wethouders, gemeentelijke professionals, bedrijven, dienstverleners, vrijwilligersorganisaties en zo meer.

Er is leven in de brouwerij gekomen, soms moeizaam en gekunsteld, maar ook energiek en gedreven. Wat diverse auteurs in Met andere ogen uiteindelijk bezighield, is de vraag of er in al het gewoel iets is wat perspectief biedt en waarvan we kunnen leren.

Bedoeld en onbedoeld lijkt door de Participatiewet een beweging op gang te zijn gebracht die relatief nieuw is en nadere studie in plaats van afrekening verdient.

Partijen kunnen ontdekken dat veel meer kennis van de specifieke probleemachtergronden van cliënten nodig is, alvorens een zinvol en realistisch activeringstraject kan worden ontworpen, het centrale systeem van prestatiesturing ten spijt. Dit alles zonder strakke beleidstheorie, maar als een proces van gezamenlijk doormodderen in institutioneel drijfzand.

Hans Bosselaar en Willem Trommel zijn verbonden aan de afdeling Bestuurswetenschap en Politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam.

Het volledige artikel verscheen in het zomernummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

 Hans Bosselaar (red.), Met andere ogen. Onderzoekers over vijf jaar Participatiewet. Den Haag: Boom Bestuurskunde, 2020

 

Foto: Christian Siedler (Flickr Creative Commons)

Dit artikel is 3223 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (2)

  1. De Participatiewet is vooral bedoeld om te kunnen bezuinigen. En daarin is zij geslaagd.
    De uitvoering is gebaseerd op een bestuurlijk luchtkasteel omdat er per saldo minder minder middelen zijn om de groep cliënten (werknemers?) te bedienen dan voor de participatiewet. Zij zijn degenen die rekening echt betalen
    Deze wet drukt nu op de begroting van de gemeente hetgeen in de praktijk als een ballast wordt ervaren omdat deze middelen niet als een investering kunnen worden ingezet en slechts als kosten worden beschouwd.
    Ieder bestuurlijk reorganisatieproces dat langer dan 5 jaar duurt kan als een mislukking worden beschouwd omdat de fasering van het proces en de tijdsduur (druk) uit elkaar gaan lopen en in feite de bewuste doelstellingen niet worden behaald. De participatie wet is dan ook een bestuurlijk gedrocht dat alleen maar geld moet besparen.

  2. Politici en bestuurders, en in hun kielzog de beleidsambtenaren (die zijn namelijk loyaal), denken dat een systeemverandering zoiets is als draaien aan een knop. Bosselaar en Trommel nemen dat terecht op de hak.

    Systeem- en organisatieverandering bij de overheid zijn vrijwel altijd trage processen. Anders dan in het bedrijfsleven hebben die processen namelijk altijd te maken met het vertrouwen dat burgers en bedrijven hebben in de dienstverlening en de service van de overheid.

    De belangrijkste opdracht van een overheid is het zorgen voor stabiliteit en veiligheid van de samenleving. Ieder handelen dat daarmee in strijd is tast de orde in die samenleving aan. Een overheid die dat keer op keer nalaat creëert aanleidingen voor verzet en opstand. Ons parlementair systeem zwakt opstand als uitlaatklep af, er is een zekere mate van tegenspraak mogelijk. Maar de opkomst van populistische partijen en leiders laat zien dat dat slechts uitstel is. Tenminste als de bestuurselite nalaat te sturen op verbetering van de stabiliteit en veiligheid.

    Dat is nadrukkelijk ook op dit dossier van toepassing. Wet en uitvoering voldoen niet aan de eisen van kwaliteit en integriteit die in de bestuurlijke besluitvorming in acht dienen te worden genomen.
    Voor een systeemverandering betekent dat het opzetten van proefprojecten. Het kleinschalig opdoen van ervaringen en het trekken van lessen. Goede ervaringen schaal je op en als ook dat goed gaat dan kun je na gaan denken over landelijk invoeren. Bij het uitrollen van goede voorbeelden kan de overheid kiezen voor verplicht opleggen, of door te sturen op gericht stimuleren. Wie niet verandert krijgt minder middelen ter beschikking en wordt strenger gecontroleerd.

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *