De retoriek van de dwang – activering in Rotterdam 

In Rotterdam moet je iets terugdoen voor je uitkering. Hoe gaat dat in werkelijkheid? ‘Niet iedereen is zelfstandig, velen raken geïsoleerd, die moet je een zetje geven. Noem het gezond paternalisme.’

De bijstandsklanten komen hier binnen met grote argwaan, vertelt Samira el Massoudi. Ze is activeringscoach bij de Taskforce Tegenprestatie van de gemeente Rotterdam. De klanten zijn uitgenodigd voor een gesprek over het leveren van een tegenprestatie voor hun bijstandsuitkering. Het zijn mensen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt, ze hebben vaak jarenlang niks gehoord van de gemeente. El Massoudi zal proberen ze gerust te stellen met een lach en wat ijsbrekende openingszinnen. Vervolgens legt ze wel meteen de hoofdzaak op tafel: ‘De wet vraagt om een tegenprestatie, dat kan van alles zijn, bijvoorbeeld ook sporten. Maar hoe gaat het met u?’

Niet zo goed, zegt de eerste klant vanmiddag, een verlegen glimlachende Kaapverdiaanse vrouw van 58 jaar met chronische pijn en een omvangrijk medisch verleden van operaties, ruggeprikken en pijnstillers. Ze heeft twee volle plastic tassen meegenomen met bewijsvoering. In Nederland loopt ze tegen een medische muur, vertelt ze, maar nu kan ze misschien in Lissabon terecht voor een behandeling. El Massoudi vraagt naar haar sociale contacten – die heeft ze genoeg – en naar haar financiële situatie – daar is niets mis mee. Al pratend gaat de activeringscoach op zoek naar een passende activiteit, bijvoorbeeld wat bewegen of sporten? Maar dat lukt zeker niet, bezweert de vrouw, ook een uurtje niet. Alles ketst af op haar fysieke problemen. Uiteindelijk vindt El Massoudi een uitweg in een voorstel dat de vrouw gaat werken aan haar gezondheid, en als eerste de Lissabon-optie gaat uitzoeken. ‘Over een halfjaar neem ik contact met u op om te horen hoe het gaat.’

Radicale knip tussen kansrijke cliënten en overigen

Rotterdam is in Nederland de stad met relatief de meeste mensen in de bijstand: 40.000. De verschillen tussen hen in kansen op werk zijn groot en daarom heeft de gemeente een radicale knip gezet. De directe aanleiding is een financiële. In de aanloop naar de invoering van de Participatiewet is er door het Rijk flink bezuinigd op de reïntegratiebudgetten. Net als veel andere gemeenten heeft Rotterdam ervoor gekozen de beperkte middelen in te zetten voor de groep kansrijke klanten, om hen aan het werk te krijgen. De overige klanten staan dusdanig ver van arbeid dat investeren in hen niet direct zal leiden tot uitstroom uit de bijstand. Niet reïntegratie naar werk is voor hen het doel, maar activering in brede zin. Ze krijgen ook een andere behandeling. De sollicitatieplicht wordt niet gehandhaafd, en ze vallen niet langer onder het cluster Werk en Inkomen maar onder de Taskforce Tegenprestatie, onderdeel van het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling.

Het gaat om 21.000 mensen, meer dan de helft van het totaal dus. Merendeels zijn het 50-plussers, zeer lang in de uitkering, velen met taalproblemen en kampend met schulden en met een slechte gezondheid. Van hen wordt een tegenprestatie verwacht van 20 uur per week of minder naar vermogen. Verplicht. Op straffe van een korting op de uitkering. Een aanpak waarmee Rotterdam zich onderscheidt en veel aandacht trekt.

Voor de verantwoordelijke wethouder Maarten Struijvenberg (Leefbaar Rotterdam) staat de wederkerigheid, iets terugdoen voor je uitkering, voorop. Nico van Wijk, hoofd van de Taskforce, benadrukt dat activering ook welzijnswinst oplevert voor de betrokkenen in de vorm van sociale contacten, structuur, werkervaring, gezondheid en betekenisgeving. De tegenprestatie is geen straf, maar moet mensen helpen in hun persoonlijke ontwikkeling.

Iedereen krijgt een brief: er wordt een tegenprestatie verwacht

De Taskforce heeft een budget van ongeveer 5 miljoen euro; dat is goed voor 60 activeringscoaches (en 25 administratieve ondersteuners). Zij moeten proberen 21.000 mensen in beweging te krijgen. Dat gaat wijk voor wijk. In 2014 is de Taskforce begonnen en inmiddels zijn ze ruim 80 procent van de stad langs geweest. Iedereen krijgt een brief met een uitnodiging en de mededeling dat er een tegenprestatie verwacht wordt. Niet verschijnen kan gevolgen hebben voor de uitkering, zo staat te lezen. Met de activeringscoach wordt gekeken wat de klant kan en wil; behalve vrijwilligerswerk kan dat ook mantelzorg zijn. En als dat te hoog gegrepen is, telt het werken aan belemmeringen als taalachterstand, schulden of gezondheid ook als een tegenprestatie. Uiteindelijk moet iedereen een plan van aanpak tekenen.

Activeringscoach El Massoudi heeft haar afspraken meestal in de Huizen van de Wijk, dicht bij de plek waar cliënten hun tegenprestatie kunnen gaan doen. Maar vanmiddag zit ze op het stadskantoor, omdat deze klanten op de eerste uitnodiging niet zijn verschenen. Zij hebben nu een aangetekende brief gekregen. Als ze nogmaals wegblijven zonder afmelding volgt er een ‘no show-actie’: een derde brief met de mededeling dat er als ze weer niet komen opdagen een maatregel kan volgen. El Massoudi: ‘Dan reageren ze meestal wel.’ In 2016 waren er 360 no show-acties en uiteindelijk 95 maatregelen, gemiddeld een korting voor een maand.

Na de Kaapverdiaanse vrouw stapt er een jonge man met zwart jack en pet de spreekkamer binnen, met achter hem aan zijn moeder met schort en een onder de kin vastgeknoopte hoofddoek. Ze spreekt slechts een paar woorden Nederlands. Zoon komt mee met moeder, denk je dan, maar dit keer is het andersom. De man, 34 jaar, is na een mishandeling op straat alles kwijtgeraakt: baan, woning en geestelijke gezondheid. Hij woont bij zijn moeder, is zowel depressief als gestrest, en komt het huis niet meer uit. Hij weigert elke suggestie voor een tegenprestatie (‘Ik kan niks’) en gaat zeker niets ondertekenen vanmiddag. El Massoudi blijft geduldig, zonder op de verplichting te wijzen doet ze steeds nieuwe suggesties (‘Probeer het!’) en weet uiteindelijk, met hulp van moeder (‘Sporten goed!’), de jongen akkoord te laten gaan met een uurtje fitness op de kickboksschool bij hem in de straat. Dat wil zeggen: ze leidt hem door naar een welzijnsorganisatie die met hem verder gaat praten.

'Wij kijken naar de mens'

Ze is weerstand gewend, zegt ze na afloop. ‘Het komt aan op geruststellen en overtuigen.’ Over de drempel helpen: ‘Als ze eenmaal iets doen, vinden ze het al gauw heel leuk.’ Het lukt haar altijd: ‘Tot nu toe is iedereen de deur uitgegaan met een plan van aanpak.’

Een deel van de activeringsklanten doet iets wat je mantelzorg zou kunnen noemen. El Massoudi: ‘Ze zorgen voor hun ouders, echtgenoot of buurvrouw.’ Die activiteit krijgt dan een officieel tintje, ‘en ook een iets meer verplichtend karakter, met een mantelzorgcontract, zodat het wel echt iets wordt’. Liefst laat El Massoudi mantelzorgers ook een extra stap maken met een training of cursus, of deelname aan een praatclub van mantelzorgers.

Wie niet goed genoeg zijn voor vrijwilligerswerk of mantelzorg probeert ze ertoe aan te zetten met hun problemen aan de slag te gaan; ook dat telt als tegenprestatie. Dan houdt ze een vinger aan de pols, en volgt er een gesprek na drie of zes maanden. ‘Deze mensen kan je niet te veel onder druk zetten.’ Ze maakt wel verschil: ‘Van een man van 34 jaar mag je meer verwachten dan van een vrouw van 58 jaar.’ Duidelijk is dat de definiëring van de tegenprestatie – ‘naar vermogen’ – veel ruimte laat voor maatwerk.

Rotterdam heeft meermalen het nieuws gehaald met reportages over tegenprestaties als verplicht papier prikken en washandjes vouwen. Maar dat gaat om de groep kansrijke bijstandsgerechtigden die werkritme moeten opdoen, opgelegd door klantmanagers van het cluster Werk en Inkomen. De activeringscoaches van de Taskforce benadrukken dat hun aanpak anders is. ‘Zij kijken naar werk, wij kijken naar de mens. Zij vinden ons softies’, zoals een activeringscoach het uitlegt.

 

Cijfers tegenprestatie

Eind 2017 zijn er in Rotterdam 12.000 ‘tegenpresteerders’, daarvan doen er 4000 vrijwilligerswerk en 1400 mantelzorg, verder zijn er 1200 bezig met een taaltraining, 500 bewegen, 3000 werken aan ‘eigen belemmeringen’ en een kleine 1000 doen overige nuttige activiteiten. Ongeveer 1500 bijstandsgerechtigden hebben op sociale of medische gronden een ontheffing gekregen voor de tegenprestatie. Bijvangst: in drie jaar hebben 275 activeringsklanten een betaalde baan gevonden.

De welzijnsorganisaties helpen: 'verplicht vrijwillig helpt'

Met 60 activeringscoaches op 21.000 activeringsklanten is de caseload hoog. El Massoudi weet niet precies hoeveel klanten zij in portefeuille heeft. Ze schat dat ze met zo’n 50 personen ‘in gesprek’ is. Sommigen ziet ze misschien maar eenmaal per jaar, als het goed gaat. Nico van Wijk, hoofd van de Taskforce Tegenprestatie, komt er ronduit voor uit dat hier een zwakte zit: er zijn te weinig activeringscoaches en vooral het volgen van de klanten na het tekenen van een plan van aanpak schiet erbij in.

De coaches hoeven het overigens niet alleen te doen. De gemeente heeft contracten met welzijnsorganisaties die een contractueel afgesproken aantal klanten begeleiden naar en in een tegenprestatie, in totaal jaarlijks zo’n 3000 mensen. De welzijnsorganisatie krijgt de klanten via de coach, zoals de eerdergenoemde jongeman, en houdt contact met de coach. In ongeveer de helft tot een derde van de gevallen leidt de bemiddelingspoging niet tot een plaatsing en gaan de klanten terug naar de activeringscoach.

De Vrijwilligerswinkel in de wijk Kralingen-Crooswijk heeft een contract om jaarlijks 200 klanten aan vrijwilligerswerk te helpen. Elke maand begint directeur Hanneke Grootenboer met zo’n vijftien ‘kandidaten’, zoals zij ze noemt, die in drie weken in drie groepsbijeenkomsten zelf een plek moeten vinden, met ondersteuning van de Vrijwilligerswinkel. Een deel lukt dat niet. Grootenboer: ‘Soms willen ze niet, soms kunnen ze niet. Als je met ze praat, komen er zaken aan het licht als schulden of problemen thuis. Wij hebben daarvoor geen tijd. Dat zijn mensen met een te grote afstand tot vrijwilligerswerk. Die geven we met advies terug aan de activeringscoach.’

Voor de mensen die klagen dat ze vanwege ‘pijntjes’ niets kunnen, heeft de Vrijwilligerswinkel een traject met bewegen en dieetlessen. ‘Dat werkt en het motiveert enorm als mensen dat ontdekken.’

Onderdeel van het contract is een halfjaar begeleiding van de tegenpresteerders en rapportage aan de activeringscoaches. Verder checkt de Vrijwilligerswinkel jaarlijks bij ‘oude’ tegenpresteerders hoe het ermee gaat; zo’n 80 tot 90 procent blijkt nog actief.

Grootenboer kan goed uit de voeten met het verplichtende karakter van de tegenprestatie. Je moet verschil maken, zegt ze. ‘Sommigen moet je verleiden, sommigen hebben een duwtje nodig, anderen een stok achter de deur en weer anderen een schop onder de kont.’ Verplicht vrijwillig werkt, aldus de directeur van de Vrijwilligerswinkel. ‘Uit zichzelf lukt het ze niet.’

Officieel is een vrijwilligersplek 20 uur, maar het gemiddelde is hoogstens 10 uur, vertelt Grootenboer. ‘Soms begin je met 4 uur. Meer kunnen ze niet. Te ziek.’ Of ze dan nog wel terecht in de bijstand zitten, in plaats van in een andere uitkering, is dan de vraag. ‘Laatst hadden wij een man met een oorlogstrauma, onder de medicijnen. Zijn wij daarvoor? Heeft die man niet iets anders nodig?’

De activeringscoaches lopen hier ook tegenaan, maar actieve doorverwijzing naar hulpverlening gebeurt zelden, die stap moeten klanten zelf zetten.

 

Soorten vrijwilligerswerk

De vrijwilligersplekken lopen enorm uiteen, van zeilen met gehandicapten en koffie schenken in zorginstellingen tot tuinonderhoud op de begraafplaats en computerlessen. De Vrijwilligerswinkel in Kralingen-Crooswijk zette in de wijk een boodschappendienst en een klussendienst op. De gemeente is vooral tuk op het inzetten van vrijwilligers in het gesaneerde buurtwerk. Grootenboer vindt dat op het randje van verdringing.

80 procent van de bijstandsklanten in Rotterdam is tevreden

De gemeente Rotterdam deed in 2017 een onderzoek onder bijstandsklanten die als tegenprestatie vrijwilligerswerk, mantelzorg of een taal- of beweegtraining zijn gaan doen. Twee jaar na aanvang zegt 80 procent van de geïnterviewden het naar de zin te hebben. Ze melden meer sociale contacten, meer zelfvertrouwen, meer structuur en voelen zich gewaardeerd en daardoor gelukkiger. Er is geen effect vast te stellen op gezondheid en ook niet op de arbeidsmarktkansen. Een iets kleiner maar vergelijkbaar onderzoek van een jaar eerder kent vergelijkbare uitkomsten. De tegenpresteerders vinden het cruciaal dat ze de vrijheid krijgen om zelf te bepalen welk vrijwilligerswerk ze gaan doen en dat er rekening wordt gehouden met hun gezondheid. Een kleine groep ervaart te veel dwang. De onderzoekers benadrukken het belang van de activeringscoaches: zij moeten bij klanten met weerstand onderscheid kunnen maken tussen niet kunnen en niet willen; dat vereist getrainde coaches die genoeg tijd hebben. Beide onderzoeken stellen vast dat de begeleiding beter zou kunnen. De meeste tegenpresteerders melden dat ze na bemiddeling geen contact meer hebben gehad met de gemeente.

Hanneke Grootenboer bevestigt dat veel staat of valt met de kwaliteit van de activeringscoaches. ‘Sommigen nemen er genoegen mee als een klant zegt dat hij 2 uurtjes gaat sporten, en vinken af: klaar, weer een tegenprestatie. Als het dan een jaar duurt voor de coach de klant weer spreekt, schiet het niet op.’ Het probleem is de hoge caseload. ‘Ze hebben geen tijd voor meer aandacht en meer begeleiding.’

Paul van der Aa, lector aan de Hogeschool Rotterdam en onderzoeker bij de gemeente Rotterdam, deed in 2011 een evaluatie naar een voorloper van de tegenprestatie en was betrokken bij het hiervoor genoemde effectonderzoek uit 2017. Hij erkent het gevaar van afvinken, hij noemt dat street level bureaucracy-strategieën. Reagerend op de casus van de Kaapverdiaanse vrouw: ‘Mensen aan hun gezondheid laten werken is natuurlijk belangrijk, maar het is wat vreemd om dat een tegenprestatie te noemen. Als iemand geen tegenprestatie kan leveren, erken je dat en geef je een vrijstelling. Anders dreigt symboolpolitiek; je kan zwaaien met 20.000 mensen in de tegenprestatie, maar wat stelt dat dan precies voor?’ Van der Aa aarzelt. ‘Maar deze symboolpolitiek is niet per se slecht voor deze mensen. De gemeente gaat wel met hen in gesprek over hun situatie, ook al is het minimaal.’

Hoeveel heeft de gemeente de bijstandsklanten nu te bieden?

Van der Aa wijst nog op een ander spanningsveld. De gemeente laat klanten een tegenprestatie verrichten, maar wat heeft ze vervolgens te bieden? Wat gebeurt er met deelnemers die een volgende stap kunnen zetten, misschien zelfs wel naar werk? Van der Aa: ‘Hoelang kan je ze in vrijwilligerswerk vasthouden als er geen uitzicht is? Toeleiding naar werk is weliswaar geen doel van de tegenprestatie, maar het is en wordt voor mensen wel een persoonlijke ambitie. Moet je hun verwachtingen dimmen, gezien de niet erg gunstige arbeidsmarkt? Sluit je ze dan niet op?’

Van der Aa noemt het winst dat het hokjesdenken is losgelaten nu voor bijstandsklanten niet alleen werk het doel kan zijn maar ook welzijn. Maar hij vindt het jammer dat er vervolgens weer een schot is gezet tussen de tegenpresteerders en de blijkbaar kansrijke bijstandsklanten. Voor de laatsten zijn er trajecten naar werk, voor de eersten niet.

De succesfactor: aandacht

Hanneke Grootenboer hoeft niet lang na te denken over de succesfactor: aandacht. Dat hoeft niet veel meer tijd te kosten; ze pleit voor werken in groepen en ruimte voor coaches om onderscheid te maken tussen klanten: de een kan toe met minder aandacht dan de ander. ‘Maar het moet altijd streng, dat wil zeggen: doorpakken.’

Grootenboer en Van der Aa benadrukken het belang van een wijkgerichte aanpak. Het lukt niet zonder een infrastructuur van partners die de bijstandsklanten iets te bieden hebben. En de factor vrijwilligheid dan wel verplichting? Van der Aa wikt en weegt: ‘Je moet klanten uitdagen. Een uitkering geven en verder niet aanspreken, is zeker niet goed. Niet iedereen is zelfstandig, velen raken geïsoleerd, die moet je een zetje geven. Noem het gezond paternalisme.’

Hij relativeert de Rotterdamse dwang: ‘In de politieke retoriek over de tegenprestatie staat iets terugdoen voor de uitkering voorop, en komt de welzijnsverbetering op de tweede plaats. Maar in de uitvoering valt die hiërarchie weg. En waarschijnlijk ook het verschil met de minder verplichtende aanpak van andere steden zoals Amsterdam.’

Jelle van der Meer is freelance journalist. Marcel Ham is hoofdredacteur van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

De retoriek van de dwang - Activering in Rotterdam is deel van het onderzoek dat de leerstoel Actief Burgerschap en socialevraagstukken.nl in opdracht van de gemeente Amsterdam doen naar de vraag: Hoe kun je mensen in de bijstand laten meedoen aan de samenleving, zonder dat dit meteen tot werk leidt? De rest van de artikelen uit dit onderzoek kunt u lezen in het dossier: 'Meedoen in de bijstand’.

Kom op 17 januari naar de presentatie van dit onderzoek in Amsterdam. 

Foto: Tiva Pam