Motiveren, maatwerk en blijven praten – activering in Amsterdam 

Hoe gaat Amsterdam om met mensen in de bijstand met een grote afstand tot de arbeidsmarkt? Hoe ziet de uitnodigende aanpak eruit? Een duik in de hoofdstedelijke ideologie en praktijk.

Het ‘stadsloket’ in het Amsterdamse stadhuis heeft door omvang en inrichting alles van een luchthavenvertrekhal, met banken vol wachtende mensen en een batterij aan balies. Wij zitten in loket 41. Klantmanager Khadija van Swaaningen, een markante verschijning met een grote bos, hoog opgestoken zwart haar en rood gestifte lippen, is een tikje ongerust; haar afspraak is veel te laat. Het gaat om een vrouw van midden dertig, afgestudeerd psychologe, tien jaar in de bijstand en even lang wietverslaafd geweest, maar nu een halfjaar clean. Dit is het tweede gesprek, het eerste was drie weken geleden.

Dan toch het telefoontje; ze komt eraan. Betty (niet haar echte naam) ziet er jeugdig uit in haar gestreepte T-shirt. Bedeesd legt ze uit: de poes van een vriendin ging dood en daar moest ze enorm van huilen. Van Swaaningen is meelevend, vraagt of het onverwachts was. Nee, ze had kanker maar het blijft erg. Schuldbewust voegt Betty eraan toe dat het natuurlijk geen goede reden is om te laat te komen. Van Swaaningen: ‘Wat fijn dat u dat zegt.’ Vervolgt: ‘Hoe gaat het nu met u?’

Meedoen, vitamine A en maatwerk

Amsterdam is zijn bijstandsbeleid aan het omgooien. Het vorige college koos ervoor, daartoe aangezet door bezuinigingen, de beperkte reïntegratiemiddelen in te zetten voor de kansrijke bijstandsklanten. Dat levert de meeste uitstroom op uit de bijstand, zo was de gedachte. Voor de groep met weinig perspectief op een baan, 32.000 van de 42.000 bijstandsgerechtigden, werd de dienstverlening flink teruggeschroefd, want daar viel weinig aan te verdienen. Het huidige college, dat aantrad in 2014, is nu bezig de bakens te verzetten, onder het motto Meedoen werkt. De bijstandsklanten voor wie werk niet haalbaar is, moeten op een andere manier kunnen participeren. Deze vaak kwetsbare mensen helpen bij het vinden van een zinvolle daginvulling is geen weggegooid geld, zo luidt de redenering van wethouder Sociale Zaken Arjan Vliegenthart (SP). Het levert maatschappelijk rendement op in de vorm van gezondheid, welbevinden en misschien zelfs sociale cohesie.

Om deze groep te activeren, kiest Amsterdam voor een geheel nieuwe aanpak door klantmanagers, onder de werknaam Vitamine-A, met de A van aandacht. De sleutelwoorden zijn ‘vriendelijkheid’, ‘maatwerk’, ‘motiveren’ en ‘keuzevrijheid’. Dat kost meer tijd, daarom gaan de klantmanagers onderscheid maken tussen klanten die zichzelf goed kunnen redden en zij die dat veel minder kunnen. De eerste groep kan toe met minder aandacht, waardoor er meer tijd is voor de tweede groep. Met hen gaat de klantmanager in gesprek, desnoods veelvuldig, op zoek naar een activiteit die bij de klant past. Vitamine-A is eerst kleinschalig uitgeprobeerd en bleek succesvol; in 2018 moet de hele stad zo werken. De dienst Werk en Inkomen is omgedoopt tot Werk, Participatie en Inkomen.

Betty  vindt het een fijn gesprek

Betty behoort tot de groep intensieve klanten. Het gaat goed, zegt ze. Ze heeft wel veel stress. Ze moet verhuizen, terug naar haar gerenoveerde woning. Haar netwerk is niet groot, ‘na tien jaar verslaving’. Ze heeft toch drie mensen gevraagd haar te helpen. Van Swaaningen complimenteert haar daarvoor, vraagt: ‘Hoe vindt u dat zelf?’ Een jaar geleden had ze dat niet gedurfd, antwoordt Betty. Van Swaaningen: ‘Dan is dat toch een succes!’

Betty vertelt dat ze veel piekert, Van Swaaningen luistert, vraagt door, confronteert en stopt voor het te therapeutisch wordt: ‘Dat is iets om straks met uw psycholoog te bespreken.’ Betty zit in de intake en doet testen. Van Swaaningen laat haar over die testen vertellen. Zegt: ‘Ik zie een twinkeling in uw ogen als u daarover praat, dan komt de onderzoeker weer boven, klopt dat?’ Het klopt, Betty heeft haar oude studieboeken weer opgezocht, maar schaamt zich voor haar ambities en voor wat ze verpest heeft. Van Swaaningen grijpt haar kans: u hebt een droom, u zet stapjes, welke stappen zijn nog meer nodig? Betty gaat een opzet maken voor een plan van aanpak, voor de volgende afspraak. Over drie weken. Wat ze vond van het gesprek? Fijn, zegt Betty. ‘Er is geen verschil tussen u en mij.’

Amsterdamse klantmanagers nieuwe stijl noemen zich coach

Nee, zegt Van Swaaningen na afloop van het gesprek met Betty, haar rol is niet die van maatschappelijk werker. De Amsterdamse klantmanagers nieuwe stijl noemen zichzelf coach.

Van Swaaningen was wel ooit maatschappelijk werker, daarna advocaat en ongeveer acht jaar klantmanager, bij team ‘activering’. Ze heeft 250 klanten, ongeveer acht gesprekken per week. ‘Je probeert ze bewust te maken van hun talenten en vaardigheden, vervolgens aan enige activiteit te helpen, van koken tot bewegen of vrijwilligerswerk. Of aan de slag te laten gaan met hun problemen. Voor Betty is het eerste doel therapie.’

Het aantal van 250 klanten is veel, maar door te differentiëren komt ze een eind. In haar stadsdeel, centrum, vraagt ongeveer 40 procent van haar klanten intensieve begeleiding (in andere wijken kan dat hoger liggen). De klantmanager beoordeelt zelf hoeveel aandacht iemand nodig heeft. De klantmanagers krijgen training, onder andere een cursus motiverende gespreksvoering. Verder werken ze met roulerende buddy’s die bij elkaar meekijken en feedback geven.

Muzaffar Onat, teamleider activering in stadsdeel centrum, spreekt van een cultuurverandering. ‘Klantmanagers moeten afleren voor te schrijven wat goed is voor de klant. Dat weten die klanten zelf wel. Alleen heeft de een meer tijd nodig dan de ander, en die tijd moeten klantmanagers nemen.’ Dwingen en verplichten is in Amsterdam uit den boze. ‘Helpen, de ruimte geven, zo nodig een vervolgafspraak maken en daarna nog een.’

En als ze niet willen? 'Het lukt altijd'

En als ze niet willen? Jamila Baïd is vier jaar klantmanager en is zeker van haar zaak: het lukt altijd, gewoon door te blijven praten. Ze heeft een klant waarmee ze nu zeven of acht gesprekken heeft gehad, in ongeveer twee jaar. ‘Hij hield steeds de boot af, maar zijn niet willen was eigenlijk niet kunnen, door zijn depressies. Dan ga je bij hem op zoek naar motivatie om aan die belemmeringen te werken. Zover is hij inmiddels.’

Bij de nieuwe werkwijze hoort een vriendelijker uitnodigingsbrief. ‘De gemeente Amsterdam wil graag weten hoe het met u gaat’, luidt de korte tekst. De zin over ‘verplicht verschijnen’ en de dreiging met ‘gevolgen voor de uitkering’ zijn – anders dan in Rotterdam – geschrapt. De vrees dat de no show hierdoor omhooggaat, wordt momenteel onderzocht. Mensen die ook na herhaalde uitnodiging niet komen opdagen, worden thuis bezocht. Onat: ‘Maar als iemand nee blijft zeggen tegen onze hulp, moet je dat op een gegeven moment respecteren. Tenminste als ze geen gevaar zijn voor zichzelf of anderen.’ Maar ze zijn geen gekke henkie. Baïd: ‘Als mensen regels overtreden, zoals te lang op vakantie gaan of inkomen niet opgeven, dan handhaven we de wet.’

De tegenprestatie: Amsterdam – Rotterdam

Amsterdam is een principiële tegenprestatie-weigeraar. De Participatiewet legt gemeenten op bijstandsgerechtigden ‘onbetaalde nuttige werkzaamheden’ te laten verrichten, maar laat ruimte aan de vormgeving. Dat leidt tot verschillen. Steden als Tilburg en Leeuwarden vragen een tegenprestatie ‘als het nuttig is’, maar handhaven die plicht in de praktijk niet. Amsterdam vindt, net als Utrecht, dat de bijstand geen ruil is en maakt de tegenprestatie vrijwillig. Rotterdam verplicht wel tot een tegenprestatie, om reden van wederkerigheid, tamboereert daar ook op, maar geeft vervolgens de klant alle vrijheid in de invulling.

Opvallend is dat klantmanagers het beleid van de eigen gemeente volledig internaliseren. Amsterdammers vinden de tegenprestatie zinloos, want afgedwongen activering is niet duurzaam, bovendien overbodig want klanten willen wel, als je ze maar helpt. Rotterdammers weten zeker dat een stok achter de deur nodig is om klanten in beweging te krijgen. Het leidt tot fraaie botsingen van culturen als uitvoerders bij elkaar op excursie gaan. Verontwaardigde Amsterdammers over dwang in Rotterdam, verbaasde Rotterdammers over de naïviteit in Amsterdam. Aan het eind van de dag, als het stof van de retoriek is neergedaald en de mist van vooroordelen is opgetrokken, geven de betrokkenen schoorvoetend toe dat er in de praktijk van de uitvoering flinke overeenkomst is, namelijk het belang van motiveren.

Het verschil is dat de Amsterdammers meer de tijd nemen voor de bijstandsgerechtigden, waar de Rotterdammers doorpakken. Voor zover het om een wedstrijd gaat, wordt die gestreden op verschillende velden: de Rotterdammers mikken meer op kwantiteit, en scoren hoog in aantallen geactiveerden; Amsterdam mikken meer op kwaliteit, wat een stuk lastiger meetbaar is.

Klantmanagers investeren in netwerken in de wijken

Het stadsloket, waar het gesprek met Betty plaatsvond, maakt van de gemeente een uitkeringsfabriek. Sinds de nieuwe werkwijze vinden de meeste afspraken plaats in Huizen van de Wijk, aan een tafeltje, met een kop koffie en een koekje. Daar is bovendien een warme overdracht mogelijk naar de zorg- en welzijnsorganisaties, die een belangrijke rol spelen in de activering, zowel in het organiseren van activiteiten als in het matchen van deelnemers.

De gemeente geeft in de periode 2016-2018 jaarlijks 8 miljoen euro extra uit als impuls voor een zinvolle daginvulling voor ‘kwetsbare Amsterdammers’. Daarvan is 2 miljoen voor extra aanbod in de wijk, bovenop wat er al vanuit de basisvoorziening welzijn gefinancierd wordt. Bij elkaar zijn er heel veel cursussen, bijeenkomsten en programma’s, die allemaal verschillen in duur en intensiteit en doelgroepen, die deels heel basaal gericht zijn op ontmoeting, bewegen of gezondheid, en deels op ontplooiing, ontwikkeling of het wegnemen van belemmeringen. Het is een komen en gaan van activiteiten in steeds weer nieuwe jasjes, zeker sinds de vraag van de klant vooropstaat. Dat maakt het matchen tot een klus. Daarom steken klantmanagers meer tijd in het opbouwen en onderhouden van netwerken in de wijk, met name met de welzijnspartners. Huizen van de Wijk organiseren participatiemarkten en matchingtafels.

De gemeente investeert verder 3 miljoen euro in verbetering van de arbeidsmatige dagbesteding. Dit is een Wmo-voorziening voor specifieke arbeidsbeperkten, met name mensen met psychische problemen of een laag IQ, die wel kunnen werken. Het zijn dure plekken vanwege de intensieve begeleiding. Het gat met regulier werk is groot, de doorstroom is klein. Amsterdam wil toe naar efficiëntere begeleiding, een groter aantal plekken, en meer plekken die dichter op ‘echt’ werk zitten – denk aan leer-werkplekken in sociale bedrijven – om de overstap naar betaald werk te verbeteren. Midden 2017 zitten er bijna 4000 mensen in een of andere vorm van arbeidsmatige dagbesteding.

45 procent van bijstandsklanten zonder perspectief op werk is actief

De nieuwe activeringsaanpak heeft geen kwantitatieve einddoelen. Niettemin probeert Amsterdam op allerlei manieren resultaten te meten. Zo is geteld dat van de doelgroep, de bijstandsklanten zonder perspectief op werk, eind 2017 45 procent op een of andere manier actief is (mantelzorgers niet meegeteld). Twee jaar eerder lag dat cijfer nog op 24,5 procent. Veel waarde wordt gehecht aan de tevredenheid bij klanten over de dienstverlening, en die stijgt.

Toeleiding naar werk is geen doel van de activering. De sollicitatieplicht voor de 32.000 bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt wordt niet actief gehandhaafd. ‘Solliciteren zonder dat het iets oplevert, gaat ten koste van hun eigenwaarde’, aldus de gemeente. ‘Dit college wil reëel zijn over de kansen en mogelijkheden van Amsterdammers zonder baan’ (Meedoen werkt 2016-2018). Vervolgens wordt het perspectief van een baan niet helemaal opgegeven. Voor de meer zelfredzame klanten zijn er programma’s om die laatste stap naar reïntegratie en vervolgens naar werk te zetten. Met beperkt succes. In 2016 was de uitstroom naar reïntegratie en werk opgeteld nog geen 5 procent.

Een 'weegteam' gaat op zoek naar de pareltjes

‘Met de scheiding tussen kansrijke en kansarme klanten door het vorige college is er een muurtje opgetrokken tussen werk en activering’, zegt Wigger Tenge, projectleider activering. Om die reden is er nu een Weegteam ingesteld om onder die 32.000 kansarme klanten op zoek te gaan naar de pareltjes. Met hen gaat het Weegteam in gesprek over wat iemand kan en wil en welke stappen er nodig zijn richting werk. Deze klanten zijn ingeschat op minstens twee jaar afstand van de arbeidsmarkt, en zo lang mag het ook best duren, aldus Tenge. ‘Motivatie is het belangrijkste.’ Na tien maanden in 2017 zijn er 1000 klanten ‘gewogen’, daarvan zijn er 400 het reïntegratiepad opgegaan en 44 hebben werk.

Volgens Tenge mag je aannemen dat 10 tot 15 procent van de groep activering de stap naar werk kan zetten – dat zijn zo’n 4000 mensen. Als dat lukt, openbaart zich wel weer een nieuw knelpunt, namelijk het vinden van werkgevers voor deze mensen. Eigenlijk is dat nu al een probleem, gezien de geringe uitstroom uit arbeidsmatige dagbesteding en leer-werktrajecten. Het jaarverslag 2016 van de gemeente Amsterdam noteert als risico van het participatiebeleid dat ‘werkgevers onvoldoende investeren in mensen met grote afstand tot de arbeidsmarkt of met een arbeidsbeperking’. Dit is niet alleen een Amsterdams probleem. In een symbolische poging tot een doorbraak heeft wethouder Vliegenthart een gemeentelijke Werkbrigade in het leven geroepen die bijstandsklanten uit deze categorie in dienst gaat nemen voor allerlei klussen in de openbare ruimte. Zij krijgen het minimumloon en een contract voor maximaal twee jaar. Er is geld om 500 mensen aan te nemen – dat is 1,5 procent van het totaal.

 

Meer zelfinzicht

Amsterdam heeft een aantal participatie-activiteiten, uiteenlopend van empowerment-training tot leer-werkstages, op effecten laten onderzoeken. Opvallendste uitkomst is dat twee derde van de onderzochte deelnemers (bijna 800) er in zelfredzaamheid op vooruit is gegaan. De deelnemers noemen als belangrijke winst dat ze meer zelfinzicht hebben gekregen; met name hebben ze ontdekt dat ze verder van werk af zitten dan ze dachten. Ze weten nu beter dat ze tussenstappen moeten zetten, zoals een opleiding volgen of vrijwilligerswerk gaan doen. De activiteiten presteren verschillend. Zo leiden programma’s waarbij deelnemers contact houden met de klantmanager tot meer vooruitgang in zelfredzaamheid.

De onderzoekers benadrukken dat voor blijvende ontwikkeling bij klanten continuering van hun activering nodig is. Dat is nog niet zo eenvoudig, gezien het kortlopende karakter van veel programma’s. Activering is één, niet geringe, klus, actief houden is de volgende. (Evaluatie trajecten Meedoen werkt 2016)

Een plan om de caseload te verminderen

Het jaarverslag van de gemeente wijst op nog een ander risico, namelijk de grote werklast van de klantmanagers die de kansarme klanten begeleiden. De wethouder werkt inmiddels aan een plan om het aantal klantmanagers voor deze groep klanten te verhogen en de caseload te differentiëren. Dan wordt de caseload voor klantmanagers met klanten die zichzelf wel redden hoger, zodat de caseload voor klantmanagers met intensieve klanten, zoals Betty, omlaag kan. Om de caseloads substantieel te verlagen, zijn structureel extra middelen nodig.

Met Betty heeft klantmanager Van Swaaningen een duidelijk einddoel voor ogen, en dat is werk. Toch werk? Van Swaaningen: ‘Ik kijk naar de persoon, deze vrouw heeft de talenten om weer aan het werk te gaan. En ze wil het.’

(JvdM/MH)

 

Motiveren, maatwerk en blijven praten - Activering in Amsterdam is deel van het onderzoek dat de leerstoel Actief Burgerschap en socialevraagstukken.nl in opdracht van de gemeente Amsterdam doen naar de vraag: Hoe kun je mensen in de bijstand laten meedoen aan de samenleving, zonder dat dit meteen tot werk leidt? De rest van de artikelen uit dit onderzoek kunt u lezen in het dossier: 'Meedoen in de bijstand’.

Kom op 17 januari naar de presentatie van dit onderzoek in Amsterdam!

Foto: Tiva Pam