Decentralisatie jeugdzorg: hoeveel risico accepteren we?

Dat gemeenten binnenkort verantwoordelijk worden voor de jeugdzorg roept een paar indringende vragen op. Botst het eigen kracht-paradigma niet met het verlangen naar preventie? En hoeveel privaat leed kan een overheid eigenlijk wegnemen?

Op 1 januari 2015 krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid voor nagenoeg alle soorten zorg die aan kinderen wordt verleend. In de aanloop naar dit moment is het goed om de reikwijdte van overheidshandelen te overdenken. Deze majeure operatie confronteert ons immers met de spanning tussen publiek streven en privaat leven, waartussen de komende jaren een nieuw evenwicht zal ontstaan. Dit proces kent daarnaast risico’s van verschillende aard en omvang, die nadrukkelijk om aandacht vragen, want kinderen en risico’s zijn een slechte combinatie.

In de decentralisatie van de jeugdzorg komen enkele paradoxen samen, die naar ons oordeel het vertrekpunt moeten zijn bij de vormgeving van gemeentelijke jeugdzorg.

1) De Interventieparadox

De decentralisatie van de jeugdzorg gaat gepaard met een stevige paradigmashift: het recht op zorg verdwijnt en daar komt het zogenoemde ‘ontzorg en eigen kracht’-paradigma voor in de plaats. In deze nieuwe benadering wordt uitgegaan van het probleemoplossend vermogen en de eigen verantwoordelijkheid van ouders voor hun kinderen. Zelfredzaamheid wordt het devies: ’Opvoeden is nu eenmaal lastig en dat gaat niet vanzelf, maar dat is nog geen reden om direct een beroep te doen op zorg wanneer zich problemen voordoen.’ In deze benadering worden oplossingsvaardigheden bij voorkeur aan de keukentafel ontwikkeld en dit paradigma veronderstelt van gemeenten non-interventie en voor burgers een hoge drempel om toegang te krijgen tot zorg.

Het is echter de vraag hoe zich dit verhoudt tot de impliciete nadruk die in de nieuwe Wet Jeugd wordt gelegd op preventie: liefst nog vóór de geboorte dienen alle mogelijke risico’s in kaart te worden gebracht die het kind-in-wording zou kunnen lopen. Want de meeste ellende valt te voorkomen door vroege interventie; als er toch een probleem ontstaat, beperk je dat met zo vroeg mogelijk ingrijpen, voordat problemen groot (en dus kostbaar) worden, zo is de redenering.

Dit is de interventieparadox: enerzijds non-interventie, vanuit ontzorgen en op eigen kracht uit de ellende, en tegelijkertijd zwaar inzetten op preventie wat juist interventie betekent.

Deze paradox is een risico in zichzelf: want wanneer gaan de problemen de eigen kracht en die van de buurt te boven en schiet een kind door naar zware en dure zorg, en was de gemeente dus te laat? Of is de gemeente zo actief met preventie dat die niet alleen het hele budget opslokt, maar ook de meeste probleemgevallen levert? Wie zoekt zal immers vinden...

Wil een gemeente niet bij voorbaat failliet gaan aan de nieuwe taak, dan is maatvoering noodzaak: risico’s van ontzorgen enerzijds en preventie anderzijds dienen steeds opnieuw te worden gewogen en moeten de basis vormen van beleid.

2) De decentralisatieparadox

Onder de noemer van lokaal maatwerk, de gemeente als Eerste Overheid en nabijheid worden taken formeel lokaal overgedragen. Echter, veel jeugdzorgtaken gaan de lokale schaal te boven en worden belegd bij regionale samenwerkingsverbanden. Dat is maar goed ook: zowel voor de gebruikers als voor gemeenten kan alleen op dat niveau de jeugdzorgtaak adequaat worden vormgegeven. Voor gebruikers betekent de regionale schaal beschikbaarheid van diverse zorgvormen en expertise. Voor gemeenten is regionale samenwerking in beginsel zowel goed risicomanagement als een efficiënte beleidsuitvoering. Dit betekent centralisering van gedecentraliseerde taken om reden van die decentralisatie: de decentralisatieparadox.

De pijn van deze decentralisatieparadox zit hem in de aansturing, het toezicht op en de verantwoording door deze regionale constructen. Alleen op papier is die governance goed geregeld, maar in de praktijk kunnen  gemeenteraden dit slecht aansturen. Het gemeentelijk instrumentarium is niet geschikt om adequaat de kaderstellende en controlerende taak uit te oefenen van de regionaal gedelegeerde taken.

Het bovenlokaal organiseren van jeugdzorgtaken is dus geen probleem, zolang de risico’s van de decentralisatieparadox maar tijdig worden onderkend. En er actief werk gemaakt wordt van een goede verdeling van de risico’s. Dat betekent onder meer samenwerkende rekenkamers, actieve gemeenteraden en bestuurders die zich realiseren dat lokaal succes regionaal wordt bepaald.

Een publieke pleister voor privaat leed?

Bij deze twee paradoxen komt het probleem van de te hooggespannen verwachtingen. De Wet Jeugd adresseert weliswaar niet de schuld, maar legt wel de verantwoordelijkheid voor kinderen met problemen bij gemeenten. Die zullen kijken naar zichtbaar falen.

In de zorg voor kinderen komen maatschappelijke en persoonlijke problemen samen. Schulden, werkloosheid, agressie, psychische problemen, ziekte en dood, verslaving en verwaarlozing zijn van alle tijden en zullen ook met het in stelling brengen van gemeenten niet verdwijnen. Hooguit zullen die verminderen, en dat is dan al heel wat.

Kinderen kunnen ook meer zorg nodig hebben omdat ze nu eenmaal zo gebakken zijn, of omdat het leven nu eenmaal hondsmoeilijk is, of oneerlijk, of allebei. De logica van privaat leed is dat je wel kan troosten, maar niet kan repareren.

Daar sta je dan als openbaar bestuur dat denkt in het oplossen van problemen, het verbeteren van leefomstandigheden en streeft naar welzijn van ‘haar’ burgers: de logica van maakbaarheid en beïnvloeding botst op naakte feiten en barre omstandigheden. Hier past bestuurlijke bescheidenheid: vaak is een publieke pleister voor privaat leed het enige aanbod, en het zal in veel gevallen best een beetje helpen.

Maar de gemeenteraad of de landelijke politiek zal het altijd te weinig vinden, of te laat. En er blijven incidenten tegen welke achtergrond structurele successen verdampen.

Niet doen dus, die decentralisatie?

De decentralisatie van de jeugdzorg dwingt tot nadenken over de reikwijdte van het openbaar bestuur. In onze ogen is de samenhang die wordt gecreëerd met andere zorgtaken die al bij gemeenten zijn belegd -­ schuldhulpverlening, het maatschappelijk werk - goed voor de kwetsbare kinderen die het aangaat. Als al die partijen om die keukentafel plaatsnemen, worden problemen sneller en wellicht beter aangepakt.

Lang geleden ontstond de overheid om collectief te regelen wat als individu niet mogelijk is. Dat werkt nog altijd. Maar dat wil niet zeggen dat elke taak die je publiek belegt, daarmee ook tot succes leidt. Dat geldt zeker voor de jeugdzorg, waar het private karakter van problemen grenzen stelt aan het publieke oplossend vermogen.

Dit gegeven en de beschreven paradoxen bieden houvast bij de keuzes van gemeenten; hoeveel preventie, wanneer interventie? En wat beleggen we regionaal? En hoe zit het met onze risicoacceptatie, en die van de gemeenteraad, bij de onvermijdelijke incidenten die zullen blijven voorkomen?

Bestuurlijke bescheidenheid over de reikwijdte van het eigen handelen lijkt ons een goed vertrekpunt bij het beperken van kinderleed. Een publieke pleister voor privaat leed blijft een schrale troost, maar meer kunnen en mogen we van de overheid niet verwachten.

Kirsten Veldhuijzen is senior adviseur van de Raad voor het openbaar bestuur/Raad voor de financiële verhoudingen. Robert ’t Hart is directeur van het Nederlands Adviesbureau Risicomanagement.

Dit artikel is 1822 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (5)

  1. Het is de laatste tijd een beetje mode aan het worden onder bestuursadviseurs om op te roepen tot bescheidenheid. “Je kunt wel pleisters plakken op privaat leed, maar je kunt het niet repareren”.
    Misschien is met bescheidenheid niets mis, maar in dit geval mag het wel wat minder. Want er lopen in Nederland vele duizenden volwassenen rond die ondanks een slechte start of beroerde omstandigheden zeer goed terecht gekomen zijn. Daar is geen pleister op geplakt, maar ze hebben geleerd om mensen weer te vertrouwen, ze hebben een opleiding gevolgd, ze hebben trauma’s verwerkt of sociale competenties verworven. Kortom, er hebben professionals ‘agogische productie’ geleverd.
    Het zou beter zijn als we nog beter zouden onderzoeken welke interventies wanneer zinvol zijn, dan onszelf op de borst te kloppen dat wij zo goed weten dat de wereld niet maakbaar is, terwijl al die suffe ambtenaren en agogen maar denken dat je mensen helpen kan.
    Er zijn maar twee smaken: ofwel we gaan voor maakbaarheid, of we houden op met het heffen van belastinggeld. Of iets er tussen in: geen belastinggeld meer uitgeven aan mensen die niet in maakbaarheid geloven.

  2. Een kernachtig betoog dat hout snijdt zonder de draak te steken met de transitie als zodanig…..chapeau!

  3. De decentralisatie van de jeugdzorg naar de gemeenten is vooral financieel ingegeven: bezuinigen op de collectieve sector!
    De burger mag wel meer betalen maar krijgt er minder voor terug.
    De samenleving zal hierdoor verharden omdat de overheid in feite geen greep meer heeft op maatschappelijke ontwikkelingen in dit geval de situatie van de jeugd.
    Van preventie zal nog weinig terecht komen aangezien de overheid (gemeente) in de toekomst nauwelijks nog tastbare instrumenten (interventie technieken) zal hebben om invloed op (negatieve) ontwikkelingen uit te voeren.
    De put dempen als het kalf verdronken is zal dan de praktijk worden. Het gemeentebestuur zal dan vaak geschokt reageren in de wetenschap eigenlijk niets aan de bestaande misstand te kunnen doen.
    Justitie zal dan vaak nog de laatste corrigerende instantie zijn maar dan is het al te laat…

  4. Hoeveel evidence- based interventies geven aan dat je bij het begin moet beginnen en investeren in vroegtijdige preventie om zo later grotere problemen te voorkomen? Het is te laat als je aan de keukentafel moet gaan zitten! Empowerment en zelfverantwoordelijkheid moet je met de paplepel ingegoten zijn. Maar voor wie dat niet heeft, voor wie niet sterk genoeg is en voor wie er ook niemand is die aan de keukentafel als sociaal netwerk wil plaatsnemen moet toch iemand de helpende hand bieden? We hebben al genoeg kinderen van de rekening. Kinderen hebben niet de tijd om te wachten tot alle gemeentes opnieuw het wiel uitgevonden hebben. De eerste jaren zijn cruciaal en als die eerste jaren verloren gaan is daarmee ook een deel van de toekomst verloren.

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *