Voor de gemeente Utrecht deden we onderzoek naar vier beleidsterreinen: toezicht en handhaving in de openbare ruimte (THOR) door boa’s, toezicht en handhaving door horeca-inspecteurs (THBO), onderzoek naar de rechtmatige verstrekking van bijstandsuitkeringen door handhavingsspecialisten (WenI) en uitvoering van de Bibob-toets in het kader van de Wet Bibob (Bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur).
Door middel van interviews met uitvoerende, leidinggevende en beleidsadviserende ambtenaren, documentstudie en analyse van cijfers over uitkomsten van handhavingsacties hebben we informatie binnen de organisatie verzameld. Deze werd aangevuld met enkele gesprekken met sleutelfiguren en ondernemers met een migratieachtergrond.
De betekenis van institutioneel racisme
Institutioneel racisme is een vorm van racisme dat is ingebed in instituties. Dat kunnen concrete organisaties zijn, zoals een bedrijf of een uitkeringsinstantie, maar het kan ook een institutioneel veld zijn, zoals de arbeidsmarkt, de gezondheidszorg of de politie. Institutioneel racisme ligt besloten in structuren, processen, systemen, beleidslijnen en regels van organisaties die uitsluiting, ongelijke behandeling en ongelijke ontplooiingsmogelijkheden tot gevolg hebben (Omlo, 2020). Het kan gaan om expliciete uitsluitingsmechanismen of impliciete of indirecte processen die structurele ongelijke uitkomsten tot gevolg hebben.
Het impliciete en systemische karakter van institutioneel racisme maakt het lastig om de vinger erop te leggen. Een (incidentele) ervaring van racisme binnen een institutie is nog geen reden om institutioneel racisme te veronderstellen. Ook is er vaak geen directe verantwoordelijke aan te wijzen. Daarom is diepgaand onderzoek op institutioneel niveau vaak de enige mogelijkheid om (risico’s op) institutioneel racisme op te sporen. Er zijn echter maar weinig voorbeelden van dat soort onderzoek, wat mogelijk ook met de complexiteit van het onderwerp te maken heeft.
Ongelijke behandeling
Het onderzoek leverde eerste aanwijzingen op voor institutioneel racisme als we inzoomen op informele processen en werkwijzen bij toezicht en handhaving door boa’s (Fermin, e.a. 2022). Volgens een deel van de geïnterviewde boa’s zijn er collega’s die hun vooroordelen over onder anderen burgers met een migratieachtergrond in hun gedrag tot uiting laten komen. Dat uit zich volgens deze boa’s soms in ongelijke behandeling, waarbij burgers met een migratieachtergrond vanwege hun afkomst eerder worden aangesproken, minder vriendelijk worden bejegend en eerder worden beboet. Ook zouden ze onderling denigrerende opmerkingen over de betreffende groepen maken. Het betreft dus vooroordelen en stereotypen die van invloed zijn op hoe zij personen uit deze groepen benaderen en behandelen.
Eerste aanwijzingen van institutioneel racisme
De norm van non-discriminatie die door de gemeente sterk wordt uitgedragen, zou dus niet altijd tot uiting komen in gedrag van bepaalde boa’s. Dit bleek ook uit racistisch (en seksistisch) getinte opmerkingen en grapjes die soms in het onderlinge contact tussen sommige boa’s werden gemaakt. Volgens een deel van de geïnterviewden is dit vaak niet slecht bedoeld, en onderdeel van ‘ruwe omgangsvormen’ en een bijpassende vorm van humor, maar wordt het door sommige boa’s wel als kwetsend ervaren.
Aangezien we niet konden vaststellen of deze gedragingen structureel zijn en in welke mate zij voorkomen, spreken we van eerste aanwijzingen voor institutioneel racisme. Deze aanwijzingen werden bevestigd door ervaringen opgehaald via sleutelfiguren. In dit geval mensen met een breed netwerk onder inwoners met een migratieachtergrond die goed op de hoogte zijn van wat er onder hen leeft en speelt.
Volgens de geïnterviewde sleutelfiguren voelen inwoners met een migratieachtergrond zich geregeld onvriendelijk, strenger, onheus en anders behandeld door boa’s. Kortom, volgens deze sleutelfiguren zijn er ervaringen van ongelijke behandeling.
Aanwijzingen houden verband met organisatorische kwetsbaarheden
Het betreft volgens ons eerste aanwijzingen voor een institutionele vorm van racisme omdat het niet slechts om incidenten gaat, er niet afdoende tegen lijkt te worden opgetreden, en omdat er volgens betrokkenen een verband is met kenmerken van de organisatiestructuur en organisatiecultuur.
De inwerking en begeleiding van nieuwe boa’s schiet volgens onze respondenten geregeld tekort, mede omdat de laatste jaren sprake is van een behoorlijke instroom van nieuwe collega’s, terwijl veel ervaren collega’s uitstroomden. Daardoor worden nieuwe boa’s geregeld begeleid door minder ervaren collega’s.
Ook is gebleken dat de afstand tussen de leiding en de werkvloer te groot is en leidinggevenden niet altijd goed zicht hebben op wat er bij de boa’s op de werkvloer en op straat speelt. Daardoor zou de controle op boa’s niet optimaal zijn. Deze kwetsbaarheden maken meteen duidelijk op welke punten verbetering mogelijk is.
Organisatorische waarborgen begrenzen de invloed van vooroordelen
Het is belangrijk om niet de hele beroepsgroep van boa’s te diskwalificeren. Verschillende geïnterviewde boa’s erkennen dat iedereen stereotypen en vooroordelen heeft. Deze zouden geen rol mogen spelen in professioneel handelen. Als boa’s hun vooroordelen wel tot uiting laten komen in hun toezicht en handhavingsgedrag, werd dat door betrokkenen als ‘onprofessioneel’ aangeduid.
Daarnaast worden vooroordelen begrensd door allerlei organisatorische waarborgen, zoals werkinstructies, een bejegeningsprotocol met daarin aandacht voor omgaan met culturele verschillen, meldingsgericht werken, beperkte discretionaire bevoegdheden en opleiding.
Het onderzoek naar de drie andere beleidsterreinen leverde overigens geen aanwijzingen op voor institutioneel racisme, al was het onderzoek te beperkt om institutioneel racisme uit te sluiten. Wel vonden we ook daar enkele risico’s op institutioneel racisme, evenals tal van waarborgen hiertegen.
Onderzoek draagt bij aan leerprocessen binnen de organisatie
Het onderzoek zelf en de interne bespreking van de onderzoeksresultaten hebben geleid tot meer aandacht voor het onderwerp, bij zowel uitvoerende medewerkers als bij leidinggevenden. Zo zijn leidinggevenden van verschillende organisatieonderdelen voor het eerst met elkaar in gesprek gegaan over institutioneel racisme.
Daarnaast hebben we – samen met betrokkenen – ideeën voor extra waarborgen ontwikkeld, zoals verdere professionalisering en in gesprek gaan met groepen die negatieve ervaringen hebben met toezicht en handhaving door de gemeente. De gemeente heeft de intentie om diverse acties te ondernemen naar aanleiding van het onderzoek om de risico’s te beperken.
Verder heeft het onderzoek leerpunten opgeleverd voor een dergelijk onderzoek bij andere (gemeentelijke) organisaties. Zo zouden intensieve observaties van de uitvoeringspraktijk, uitgebreid dossieronderzoek en meer interviews met betrokken burgers en ondernemers beter zicht geven op het daadwerkelijk voorkomen van institutioneel racisme.
Oog voor verbeterpunten is belangrijk
De keuze om ons in het onderzoek niet uitsluitend blind te staren op mogelijke problemen, maar ook oog te hebben voor succesfactoren en verbeterpunten is belangrijk geweest. Als het accent nadrukkelijk zou hebben gelegen op afrekenen, zou een dergelijk onderzoek minder goed uitvoerbaar zijn geweest. Ambtenaren zouden dan mogelijk niet hebben willen meewerken of defensieve en strategische antwoorden hebben geven. Ook zou er minder openheid zijn geweest om van de uitkomsten te leren.
Structurele aandacht voor dit onderwerp blijft nodig om bewustwording te vergroten en daarmee risico’s op institutioneel racisme te beperken, zowel op het niveau van leidinggevenden als in opleiding en training van uitvoerende ambtenaren en monitoring van resultaten van uitvoeringsprocessen.
In het coalitieakkoord spreekt het net aangetreden kabinet het voornemen uit om institutioneel racisme, net als etnisch profileren, tegen te willen gaan. De ‘overheids- en uitvoeringsorganisaties’ moeten het goede voorbeeld geven bij het tegengaan van institutioneel racisme. Dit onderzoek in Utrecht laat zien hoe een gemeente daarin een eerste stap kan zetten.
Jurriaan Omlo, Alfons Fermin, Gregor Walz, Ewoud Butter, Mayke Kromhout & Sylvana Robbers (2022) Institutioneel racisme bij de gemeente Utrecht? Een verkennende studie naar processen van uitsluiting bij vier beleidsterreinen. Utrecht: Bureau Omlo.
Noten
Omlo, J. (2020) Verzetten, vermijden of veranderen? Reageren op discriminatie en stigmatisering. Rotterdam: Art. 1 & Radar.
Foto: Sascha Kohlmann (Flickr Creative Commons)