Tijdens de presentatie van het conceptregeerakkoord verklaarde gedoogpartner Geert Wilders dat de maatregelen van het kabinet CDA-VVD zullen leiden tot een halvering van de instroom van “niet-westerse allochtonen”. Of dat gaat lukken is zeer de vraag. Het welslagen van de afname van de instroom asielzoekers en gezinsmigranten is voor een goed deel afhankelijk van de aanpassing van internationale en Europese regelgeving. Dit wordt ook ronduit erkend in het conceptregeerakkoord.
Speelruimte
Het voorgenomen streven van het kabinet om beknellende internationale regels aan te passen duidt erop dat het besef inmiddels is doorgedrongen dat de nationale speelruimte op het gebied van migratie en asiel beperkt is. Dit kon ook haast niet anders nadat het Europees Hof van Justitie in de afgelopen jaren meerdere malen wetgeving uit het tijdperk Verdonk hadden afgeschoten. Nederland is geen Denemarken dat door zijn uitzonderingspositie nooit aan de Europese asiel- en migratieregels gebonden is geweest. Het gevaar is evenwel dat de gedoogcoalitie de kiezer een illusie verkoopt. Want: kunnen verdragen zomaar worden aangepast of opgezegd? En zal Nederland in Europa gelijkgestemde partners kunnen vinden?
Het regeerakkoord streeft naar een beperking van het fundamentele recht op vrij verkeer van EU burgers, een aanscherping van een groot aantal Europese richtlijnen en aanpassingen van internationale verdragen zoals het Associatieverdrag met Turkije en het Europees verdrag inzake nationaliteit. Ongenoemd blijven andere Europese richtlijnen en verdragen die, gelet op de inhoud van de voorgestelde maatregelen, naar waarschijnlijkheid ook zullen moeten worden aangepast of opgezegd.
Instemming
Dit alles is bepaald geen sinecure. In de eerste plaats kunnen verdragen slechts worden aangepast met instemming van alle verdragspartijen. Het is ondenkbaar, om een voorbeeld te noemen, dat Turkije akkoord zou gaan met aanpassing van het Associatieverdrag tussen de EU en Turkije, dat bijzondere rechten creëert voor tussen de EU en Turkije migrerende werknemers. Het is ook hoogst onwaarschijnlijk dat, koud na het moeizame ratificatieproces van het Verdrag van Lissabon, de Europese partners geneigd zouden zijn de vrij verkeer bepalingen uit het EU-verdrag, die de door de coalitie zo gehekelde ‘Europa-route’ mogelijk maken, te herzien. Nederland kan besluiten uit de Europese Unie te treden. Die optie is door het Verdrag van Lissabon geïntroduceerd. Maar dat moet als weinig realistisch worden beschouwd en staat haaks op het ook in het regeerakkoord genoemde uitgangspunt dat Nederland ‘blijvend betrokken zal blijven bij het Europese proces’.
In de tweede plaats spreekt uit het regeerakkoord een misplaatst optimisme over de haalbaarheid van het wijzigen van bestaande Europese richtlijnen. Het Brusselse besluitvormingsproces is stroperig, lijkt op stratego en duurt, juist als het gaat om kwesties van asiel en migratie, ongekend lang. Europese richtlijnen kunnen op zichzelf best worden aangepast. Hiervoor zijn 255 van de 345 aan de lidstaten toebehorende stemmen vereist. Nederland heeft er 13. Ook het Europees Parlement moet in meerderheid met wijzigingen akkoord gaan. Daarnaast speelt het probleem van de agendering van onderwerpen in Brussel. Aanpassing van EU-wetgeving kan enkel op voorstel van de Europese Commissie. Zij zal moeten worden overtuigd van de noodzaak hiervan.. Zo is het welhaast uitgesloten dat de Terugkeerrichtlijn, die volgens het regeerakkoord moet worden aangepast om de uitzetting van illegale minderjarigen te bespoedigen, nog zal worden gewijzigd binnen de huidige kabinetsperiode, ook als dit kabinet de vier jaar zou volmaken. De richtlijn is pas onlangs, in 2008, na vier jaar durende onderhandelingen aangenomen en de eerste evaluatie van de richtlijn staat gepland voor eind 2013. Pas dan zal het voor Nederland opportuun zijn om op aanpassing aan te dringen.
Gezinsmigratie
Een allicht positiever vooruitzicht bestaat ten aanzien van de beoogde aanpassingen op het terrein van gezinsmigratie. Nog voor dit jaar staat een algemene herbezinning op de Europese gezinsherenigingrichtlijn gepland. Dat is het moment waarop Nederlandse diplomaten uit de startblokken moeten komen om een inkomenseis van 120% van het minimumloon, een huisvestingsvereiste en een leeftijdseis van 24 jaar ingevoerd te krijgen.
Maar, en dit brengt ons op het derde obstakel, zelfs als Nederland zich verzekerd weet van voldoende Europese steun, dan rijst een volgend probleem: de intrinsieke grenzen die fundamentele Europese verworvenheden en internationaal geaccepteerde mensenrechten stellen aan de Nederlandse, maar ook de Brusselse, vrijheid om immigratie te reguleren. De relevante Europese richtlijnen zijn al restrictief en schuren op veel punten tegen de ondergrens van wat internationale verdragen toestaan. Kort na het aannemen van de Gezinsherenigingsrichtlijn in 2003, stapte het Europees Parlement naar de Luxemburgse rechter omdat de richtlijn in strijd zou zijn met het internationaal erkende recht op gezinsleven. Het Hof van Justitie maakte duidelijk dat het categorisch invoeren van bijvoorbeeld leeftijds- en inkomenseisen zonder oog voor de omstandigheden van het gezin eigenlijk niet kan. Een nog verdere aanscherping van de richtlijn loopt grote kans vroeg of laat te stranden voor een nationale of Europese rechter.
Aanvaring
Tegenstanders van het kabinet kunnen zich wellicht getroosten met de gedachte dat de immigratieparagraaf deels gebakken lucht zal blijken. Toch is het te betreuren dat het kabinet welbewust afstevent op een aanvaring met Europa. Het gedoogakkoord stelt de coalitie in staat uiteindelijk de schuld bij Europa te leggen wanneer zij haar doelstellingen niet haalt. Dit dreigt het al tanende vertrouwen in de Europese samenwerking verder uit te hollen. Maar het is de wereld op zijn kop: niet Brussel, maar door Nederland zelf ondertekende normen en verdragen perken de vrijheid om het migratiebeleid vorm te geven in. Dat er hier een nieuwe wind waait, kan Europa moeilijk aangerekend worden.
Overigens moet worden opgemerkt dat niet alle beleidsvoorstellen zullen stuiten op internationaal of Europeesrechtelijke barrières. Dit geldt bijvoorbeeld voor de voorstellen met betrekking op de wet op het Nederlanderschap. Te verwachten valt ook dat in de uitvoeringspraktijk, de overheid haar beleidsvrijheid zal gebruiken om de randen van de wet op te zoeken, zonder dat hiervoor de letter van de wet hoeft te worden aangepast. De immigratieparagraaf legitimeert aldus niet slechts een deels lege retoriek over de massa-immigratie en maar vermaakt ook de verharding jegens de vreemdeling tot uitgangspunt van overheidsbeleid.
Jorrit Rijpma en Maarten den Heijer (universitair docent Europees recht, Universiteit Leiden, resp. promovendus aan het Instituut voor Immigratierecht, Universiteit Leiden)