INTERVIEW — Sharon Stellaard: beleid pakt telkens averechts uit

Van de drie wetten die de pijlers zijn onder de decentralisaties, de Wmo, de Participatiewet en de Jeugdwet, is de laatste de meest bekritiseerde. Jonge mensen die gespecialiseerde hulp nodig hebben, staan lang op de wachtlijst. En het aantal jongeren dat hulp nodig heeft is sinds 1 januari 2015 alleen maar toegenomen. Gemeenten worstelen met de financiële druk die het grote beroep op jeugdhulp oplevert.

Sharon Stellaard schudde in het prille voorjaar van 2023 de discussiebeleid gericht op de jeugdzorg op met haar veelgeprezen proefschrift Boemerangbeleid. Wat is haar perspectief op tien jaar decentralisaties en dan in het bijzonder op de Jeugdwet en de recent van kracht geworden Hervormingsagenda Jeugd?

Als je de Jeugdwet uit 2015 plaatst in het beleidsdiscours over het helpen van kwetsbare jongeren in de laatste vijftig jaar, wat zou jij dan willen zeggen?
‘Dat alleen de spelling is veranderd. We gebruiken her en der andere woorden. We hebben het bijvoorbeeld niet meer over vertrouwensman maar over vertrouwenspersoon. Maar de ideeën zijn nu nog steeds hetzelfde als vijftig jaar geleden. Sterker nog, we doen alles nog steeds hetzelfde. Niet alleen de ideeën zijn hetzelfde, ook de manier waarop we het proberen te organiseren.’

En met dezelfde, onvoldoende, resultaten?
‘Inderdaad. Wat op zich natuurlijk volstrekt logisch is. Want als we iets doen wat niet werkt en we doen het nog een keer, dan werkt het nog steeds niet en dan doen we het nog een keer en dan werkt het nog steeds niet, en dan doen we het nog een keer en dan werkt het gewoon nog steeds niet.’

Beleid werkt voortdurend averechts?
‘Het beleid is gericht op het verminderen van de kosten. Het levert meer kosten op. We willen bereiken dat het minder bureaucratisch wordt. Het wordt meer bureaucratisch. We willen dat er minder kinderen in zorg komen. Er komen meer kinderen in zorg. We willen dat het bestuurlijk meer beheersbaar wordt. Het wordt minder bestuurbaar. Dat is dus ook wat we zien na tien jaar Jeugdwet. Dat is gek toch? Daar moet je toch over gaan nadenken?’

‘Een van de grootste verschillen is dat we cliënt niet meer met een k schrijven’

De ervaringen met de Jeugdwet in het afgelopen decennium zijn in haar ogen bovenal ‘logisch’. Een evaluatie van die Jeugdwet wordt volgens Stellaard pas werkelijk zinvol als je langere historische lijnen trekt.

‘Wij hebben in het jeugdbeleid een serieus issue, want we kijken nooit naar de echt lange termijn van het wetgevingsproces. Er is in het jeugdbeleid een bepaalde manier van denken en doen die we hebben vastgezet in allerlei, moeilijk te veranderen institutionele mechanismen. Als je dat niet in de gaten hebt, zijn de manieren waarop je probeert te veranderen precies de redenen waarom er niets verandert.’

Dus toen in 2015 taken en geld werden overgeheveld van de provincies naar de gemeenten, gingen die laatsten toch gewoon hetzelfde doen. Zoiets?
‘Ja, en dat moesten ze ook. Dat waren de landelijke transitiearrangementen waarin een omzet- en zorgcontinuïteit garant zat voor twee jaar. En daar is daarna niets aan veranderd.’

En daar gaat met de Hervormingsagenda Jeugd ook niets aan veranderen?
‘Juist niet. Ik heb na mijn promotie een tekstpatroonanalyse gedaan van alle maatregelen die nu genomen worden. En die analyse heb ik vergeleken met het eerste plan uit 1974. De teksten zijn bijna hetzelfde. De grootste verschillen zijn dat we nu willen aansluiten bij de leefwereld in plaats van bij het leefpatroon en dat we cliënt niet meer met een k schrijven.’

‘Logische en goedkope ideeën moeten opboksen tegen iets wat niet werkt en duur is’

Begrijpen we het goed dat jij zegt dat niet zozeer de inhoudelijke doelen het probleem zijn in de jeugdhulp, maar dieper gelegen institutionele mechanismen?
‘Dan begrijpen jullie het nog niet helemaal. Want de doelen hebben wel degelijk een bepaalde werking. Ze wekken namelijk de suggestie dat er veel kwetsbare kinderen zijn die jeugdzorg nodig hebben. En in de doelen die gesteld worden, zit de aanname dat die kinderen daar baat bij hebben. Ik heb daar weinig bewijs voor. Ik heb veel meer bewijs voor het tegendeel.’

Dat tegendeel is dan dat de kinderen geen hulp of een andere vorm van hulp nodig hebben dan de hulp die wordt aangeboden?
‘Exact. Het beleidsdoel is telkens hulp te bieden die aansluit bij de behoefte. Dat is ook zo in de Jeugdwet uit 2015 en de Hervormingsagenda uit 2023. En in de Wet op de jeugdhulpverlening van 1989 en in de Wet op de jeugdzorg van 2005. En als je dan als overheid, of dat nou landelijk, provinciaal, regionaal of lokaal is, dezelfde hulp blijft inkopen, dan doe je precies niet dat.

Neem de Hervormingsagenda. Daar staat dan als doel dat men de hulp voor de meest kwetsbaren beschikbaar wil houden. Dan wordt het dus al vastgezet, gaat men aan de gang met afspraken om hulp te continueren, gaat men vaste contracten, vaste tarieven afspreken. Dat gebeurt met partijen waar, onder veranderde namen, al vijftig jaar mee gewerkt wordt.’

En nieuw aanbod, nieuwe ideeën krijgen geen werkelijke kans?
‘Die moeten zich in ieder geval voegen naar het bestaande. En soms zie je dat de meeste logische en goedkope ideeën moeten opboksen tegen iets wat en niet werkt en duur is.’

Kun je een voorbeeld geven?
‘Aandacht, liefde. Dat kost helemaal niks.’

En dat bokst op tegen?
‘Tegen iets dat je JeugdzorgPlus noemt, waar je alles behalve dat krijgt, maar waar wel 530 euro per etmaal per jeugdige kan worden gedeclareerd.’

Het is een wat rare vraag, maar hoe organiseer je liefde en aandacht?
‘Ik weet op basis van mijn onderzoek in ieder geval dat we dat niet doen door de jeugdzorg in te richten zoals we de laatste vijftig jaar gedaan hebben. Sterker nog, er wordt telkens een bepaald positief effect verwacht van beleid, maar telkens blijkt dat effect averechts te zijn.’

‘Ik weet dat dit beleid faalt. En iedereen gaat er gewoon mee door’

Bestuurders in de jeugdhulpverlening denken dat ze goed besturen en dat doen ze niet?
‘Inderdaad. En dan gaat het dus over de beginselen van behoorlijk bestuur. Als je als bestuurder een doel hebt en je constateert dat je dat doel niet haalt, integendeel zelfs, het wordt alleen maar erger, dan lijkt me de basisregel dat je wat moet veranderen.

Maar wat zie ik gebeuren? De hele goegemeente gaat gewoon door. Ik weet van dit beleid dat het faalt, dat laat mijn proefschrift zien. En iedereen gaat er gewoon mee door. Dat vind ik nogal raar. Proportionaliteit, subsidiariteit, toch kenmerken van goed bestuur, gebeurt dat? Nee. Sterker nog, de kramp wordt alleen maar groter, hetgeen zich uit in nog meer meldcodes, kaders en protocollen zodat niemand meer iets durft te doen.’

Hoe duid jij dit gedrag van bestuurders?
‘Alsof ze het besef niet aankunnen. Dat kan ego zijn, het kan ook onvermogen zijn. Vraag het hen. Maar als de feiten telkens weer laten zien dat je wel zegt naar het zuiden te willen en toch weer verder in het noorden uitkomt, en dat dat geen raadsel is, maar fucking logisch, dan heb je wat te doen.’

Het lijkt ons voor bestuurders een opgave van Hercules-achtige proportie. Jij maakt een diep gelegen patroon zichtbaar dat ook doorwerkt in de Jeugdwet, in de Hervormingsagenda, maar dan? Je kunt je als bestuurder ook machteloos voelen bij zo’n analyse.
‘Ik maak weleens de vergelijking met huiselijk geweld. Relaties die ziekmakend zijn, maar waar je toch niet van los komt omdat het een patroon voor je is, op een bepaalde manier veilig, vertrouwd. Deze bestuurders maken beleid voor mensen die door bepaalde patronen in de knel zitten. Dat kan dus ook voor de bestuurders zelf gelden. En kijk naar wat we weten over stress. Wat dat doet met je verstandelijk vermogen?

‘Neem die Hervormingsagenda. Wordt er echt goed nagedacht? Ik denk het niet’

Neem nu de Hervormingsagenda. Daar zit grote financiële druk op. Wordt er dan echt goed nagedacht? Ik denk het niet, ik lees het in ieder geval niet terug in het voorgenomen beleid. Wat ik vraag van bestuurders is dat te onderkennen en te erkennen dat dat een risicofactor is als je beleid maakt voor mensen die het echt moeilijk hebben.’

Welke stressreflexen zie je, welke patronen?
‘’We hebben meer geld nodig! Meer personeel!’ Het zijn de ontsnappingsclausules van bestuurders. ‘Ik weet niet wat ik moet doen, dus ik zet er een professional bij en ik zeg dat ik die meer ruimte geef.’ Het is heel sneu eigenlijk. Wat bestuurders zelf uit de weg gaan, moeten de professionals oplossen. Wie zijn de jeugdbeschermers die we fucked up zaken geven? Vaak hele jonge meiden. Die het drie maanden volhouden. En in plaats van dat we dat onder ogen zien, echt analyseren waar dit nou door komt, willen we extra geld om de werkdruk aan te pakken. En als dat geld dan toegezegd is, denken we er weer vanaf te zijn. Terwijl je moet onderkennen dat je decennialang met al je goede bedoelingen het omgekeerde bereikt van wat je wil.’

Als je over tien jaar Jeugdwet spreekt, spreek je ook, of misschien wel met name, over tien jaar besturen van jeugdzorg.
‘In de Hervormingsagenda Jeugd uit 2023 staat een passage dat ouders en jeugdigen erop moeten kunnen vertrouwen dat de hulp die ze krijgen aantoonbaar werkt. Ik vind dat daar iets bij moet. Mogen ouderen en jeugdigen erop vertrouwen dat de manier waarop de overheid stuurt aantoonbaar werkt? En als je weet dat dat niet zo is, waarom denk je dan dat zorgaanbieders echt anders gaan werken?’

Piet-Hein Peeters is freelancejournalist. Marcel Ham is hoofdredacteur van Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.