Bij veel gemeentes leeft de verwachting dat sociale wijkteams het zorgaanbod efficiënt kunnen regelen en escalaties kunnen voorkomen. Daarmee zouden de gemeenten op dure specialistische zorg kunnen besparen. De kracht van sociale wijkteams is er inderdaad vooral in gelegen dat zij vraaggericht en flexibel werken. Hoeveel tijd de wijkprofessional aan een cliënt besteedt en welke werkzaamheden hij moet verrichten, is echter moeilijk vooraf in te schatten. Ook het effect van de interventies is niet makkelijk te meten: investeringen in mensen renderen namelijk pas in tweede instantie, wanneer duurdere zorg is voorkomen. De klassieke, traditionele sturing en prestatiemeting op targets, regels en protocollen passen niet bij de nieuwe manier van werken van de sociale wijkteams. De vraag is hoe kun je dat dan wel.
Cijferfetisjisme, rolconflicten en politieke afrekeningen liggen op de loer
Nicis Institute – sinds 2012 opgegaan in Platform31 – heeft met de TU Delft, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de gemeenten Haarlem, Amsterdam en Schiedam, onderzoek gedaan naar prestatiemeting. Hun bevindingen hebben zij samengevat in het Handboek Prestatiemeting. Kwaliteit in kaart. Eén van de kernboodschappen is dat beleidsmakers er goed aan doen de verhalen achter de cijfers te achterhalen. Daarvoor is naast objectieve (cijfermatige) ook subjectieve informatie nodig over het ‘beleven’ van prestaties. Door cijfers en verhalen te combineren en te confronteren (‘verrijken’), ontstaat er een basis voor discussie over en beoordeling van prestaties.
Bij het proces van verrijking moet er rekening mee worden gehouden dat betrokken partijen uiteenlopende belangen hebben en verschillende posities innemen: van uitvoerder (de wijkteams), opdrachtgever (de wethouder) en controleur (de gemeenteraad). Die verschillende posities en belangen kunnen tegenstrijdig zijn.
De uitvoerders, de wijkteams, hameren er bijvoorbeeld op dat ze autonomie en ruimte nodig hebben om goed te functioneren. Maar of die daadwerkelijk leiden tot de gewenste resultaten, is niet gemakkelijk en eenduidig te beantwoorden. Cijfers zeggen nu eenmaal niet alles en bovendien dreigt het gevaar van pervertering. Als gemeenteraden en bestuurders niet precies weten hoe ze de kwaliteit en de effectiviteit van het gebodene kunnen controleren, liggen cijferfetisjisme, rolconflicten en politieke afrekeningen op de loer.
Wethouders, in hun rol als opdrachtgever, verkeren in een spagaat. Aan het ene been hangt de gemeenteraad die harde doelstellingen en cijfers wil, en aan het andere been bungelt het sociale wijkteam dat gebaat is bij handelingsvrijheid en minder protocol. Komt de wethouder tegemoet aan de gemeenteraad dan perkt hij de autonomie en potentie van het wijkteam in, maar toont hij zich toeschietelijk naar het wijkteam dan luidt hij zijn politieke ondergang in.
Meten met cijfers en beelden biedt oplossing
De uitweg ligt in effectief prestatiemeten ofwel in de evenwichtige mix van meten en vertellen. Een mengsel van cijfermatige informatie en kwalitatieve beelden over lokale dynamiek en context en over de inzet van de wijkteams daarbinnen. Ook dient er aandacht te zijn voor de betekenis van die beelden voor de verleende zorg, het zorglandschap en de klanttevredenheid. De wijkteams kunnen als uitvoerders een belangrijke rol spelen in het aanleveren van betekenisvolle informatie daarover.
Voor wethouders is het als opdrachtgevers van eminent belang dat zij de ontwikkelingen op de voet volgen, maar zich er ook bewust van zijn dat er soms tijd nodig is voordat een aanpak zichtbaar effect sorteert. Er is anders gezegd enige ‘bewegingsvrijheid’ nodig om de weerbarstige praktijk haar weg te laten vinden. De neiging om direct bij te willen sturen wanneer de uitkomsten afwijken van de vooraf geschatte koers moet onderdrukt worden. In ieder geval moeten wethouders in hun analyse de oordelen van de wijkteams betrekken.
Dat vraagt op zijn beurt een geheel andere manier van sturen en controleren door de gemeenteraad: zij dient flexibele kaders te scheppen en minder scherp af te rekenen. Het is absoluut noodzakelijk dat bestuurders en gemeenteraad afspraken maken over een ‘rijke’ verantwoording op basis van kwantitatieve én kwalitatieve informatie.
Tot slot
De opgave van de decentralisaties en transformatie is groot en de politieke sturing ervan is een complexe uitdaging. Wanneer uitvoerders, wethouders en raad enkel hun eigen rol en belang benadrukken, dreigen potentieel goede ontwikkelingen teniet te worden gedaan. Het gemeenschappelijk belang is evenwel te groot om dit zomaar te laten gebeuren. Dé manier om de uitdagingen het hoofd te bieden, is dat alle partijen af en toe uit de eigen rol stappen en vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid naar de ontwikkelingen kijken. Om kennis te nemen en te delen. Met gedeelde inzichten als basis kan ieder daarna weer in zijn rol kruipen. Iedereen maakt in dit grote proces van hervormingen keuzes vanuit de eigen rol, dat is begrijpelijk, maar het zou bij voorkeur wel moeten gebeuren op basis van dezelfde inzichten.
Wouter Rutten en Lydia Sterrenberg zijn als onderzoekers verbonden aan Platform31, Wouter Vos is onderzoeker van de Rebel Group. Deze tekst is een samenvatting van het essay ‘Alleen cijfers meten is niet genoeg’ dat ook een concreet stappenplan voor gemeenten en wijkteams bevat. Het essay is uitgegeven door Platform31.