Om het recht te verbeteren moet je burgers vragen waar zij rechtvaardigheid missen

De kwaliteit van het recht wordt niet alleen bepaald door wetten en rechtspraak, maar ook door de informele manieren waarop burgers hun conflicten oplossen. Daarom is het belangrijk de dagelijkse rechtsbehoeften van burgers te kennen. Dit is het idee achter het Justice Needs and Satisfaction Tool.

De onderzoeken worden uitgevoerd door HiiL, mede op verzoek van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken. HiiL is een internationaal instituut dat vernieuwing van het recht als doel heeft. Deze onderzoeksinstelling, gevestigd in Den Haag, is de ontwerper van het Justice Needs and Satisfaction Tool. Het begon er mee dat de onderzoekers zich realiseerden dat aan elke poging om het recht in een land te verbeteren de vraag vooraf zou moeten gaan wat er precies mis is. Gebruikelijk is het om de wetten en instellingen te beoordelen door juristen, te praten met rechters en advocaten en soms met mensen die met de rechtspraak in aanraking zijn gekomen. Maar, zegt projectleider Martin Gramatikov, dan heb je alleen informatie over hoe de instituties werken. 'Dat is maar klein deel van de vraag naar recht. Kijk naar jezelf, als je juridische problemen hebt is dat een conflict met de loodgieter of met je internetprovider, en dan stap je zelden meteen naar een advocaat of rechter. Meestal zoek je op andere manieren naar oplossingen. Je schrijft brieven, vraagt hulp uit eigen netwerk of gaat naar een klachtencommissie. In andere landen gaan mensen eerst naar de sjeik of dorpsoudste.'

Had u een probleem en hoe hebt u dat opgelost?

Daarom, zo concludeert HiiL: om de kwaliteit van het recht te verbeteren, moet je burgers vragen naar hun rechtsbehoeften ('justice needs') en of die bevredigd worden. Gramatikov: 'Het gaat er om de rechtsbehoeften te kennen zoals burgers die in het dagelijks leven ervaren, bij echtscheiding, burenruzie, ontslag, misdrijven, et cetera.' HiiL ontwikkelde een onderzoeksmethode die begint bij de vraag: ‘Had u de afgelopen periode een juridisch probleem, en hoe hebt u daarvoor een oplossing gezocht’, en vervolgens doorvraagt naar ervaringen, keuzes en afloop.

Gramatikov: ‘We zoeken dus naar de ervaren rechtvaardigheid. Rechtvaardigheid is een subjectief en breed begrip, maar hebben we het voor onze aanpak heel precies omschreven. Het bevat criteria als voorspelbaarheid, neutraliteit van conflictbeslechters en ruimte voor voice, dat wil zeggen: grip op de procedure.’ De beoordeling vindt plaats op drie aspecten: het verloop van de afhandeling van het conflict ('de procedure'), de uitkomst ervan en de kosten in termen van tijd, energie en geld.

Voor de burger is het onderscheid formeel en informeel recht niet zo belangrijk, aldus Gramatikov. 'Zie de gezondheidszorg, mensen lossen veel klachten op buiten dokters en ziekenhuizen om. Gelukkig maar, want dat is ook goedkoper. Het probleem is de focus teveel ligt de formele instituties en het belang van het informele onderbelicht blijft. Voor recht geldt dat ook, veel kan zonder het formele. De vraag die wij proberen te beantwoorden is of dat fair gebeurt.’

Er zijn goede en slechte sjeiks

In Jemen hebben veel mensen conflicten over het eigendom van grond en voor een oplossing wordt vaak de hulp ingeroepen van sjeiks. Dat gaat niet vlekkeloos, zo blijkt uit de voorlopige uitkomsten van het onderzoek, aldus Gramatikov. ‘Er zijn goede sjeiks en slechte, en sommigen zijn gewoon bandieten. Dat geldt ook voor rechters.’

En niet iedereen wordt gelijk behandeld. Gramatikov: 'Jemenitische experts zeiden dat we vrouwen niet hoefden te vragen naar hun rechtsbehoeften want door hun kleine rol in het maatschappelijke verkeer zouden ze geen vraag naar recht hebben. Het onderzoek toont nu aan dat vrouwen een even grote behoefte hebben als mannen en weinig rechtvaardigheid ervaren. Hun belangrijkste problemen zijn familieproblemen, waaronder echtscheiding, en ook eigendomsconflicten over land. Dat laatste meestal na een erfenis waarbij aan de aanspraken van vrouwen wordt voorbijgegaan.’

Het doel van de onderzoeken in Jemen, Mali en Indonesië is dat de uitkomsten handvatten bieden voor vergroting van de rechtvaardigheid. Wat kunnen landen met de kennis over de rechtsbehoeften van hun burgers? Kan je daar beleid op voeren? Gramatikov: 'Met creatieve oplossingen kan je zowel de vraag naar recht als het aanbod van recht beïnvloeden. Bijvoorbeeld door informatie beschikbaar te stellen over hoe anderen problemen oplossen. Daarmee bied je zowel rechtszoekers als rechtgevers alternatieven. Als sjeiks van andere sjeiks weten hoe zij te werk gaan, dan kan dat de kwaliteit van hun handelen verhogen.’

Omdat sleutelen aan het recht – formeel of informeel – lastig is, biedt HiiL, als onderdeel van Justice Needs and Satisfaction Tool, strategieën aan om de kwaliteit te verbeteren. Gramatikov: ‘Belangrijk is dat de lokale stakeholders eigenaar blijven van de problemen en mogelijke oplossingen. Dat is de grote les van de ontwikkelingshulp.’

Via rechtvaardigheid en voedingsbodem voor terrorisme verminderen

Het onderzoek in Indonesië vindt plaats in opdracht van een Indonesische ngo. De onderzoeken in Jemen en Mali worden uitgevoerd in nauwe samenwerking met de betreffende autoriteiten. Gramatikov: ‘Jemen en Mali zijn, wat heet, fragile states en terroristen maken daar gebruik van. Om te weten hoe recht voor burgers uitpakt je verder moet kijken dan alleen naar de werking van de wet. Met die bredere kennis kan je misschien de rechtvaardigheid vergroten, zo de gemeenschap versterken en voedingsbodem voor terrorisme verkleinen.’

In Mali zijn 8300 mensen geïnterviewd, met inzet van plaatselijke ngo's die ook in moeilijke gebieden zijn geweest, behalve in het uiterste noorden. In Jemen zijn 3000 mensen geïnterviewd in het kleine deel van het land dat het dichtbevolkt is. 'De situatie in Jemen is nog moeilijker dan in Mali. Reizen tussen steden is zeer gevaarlijk. De interviews zijn gedaan met hulp van lokale partners, die vrouwen inschakelden om vrouwen te interviewen.’ In augustus is de aanbieding van de resultaten in Jemen aan autoriteiten, juristen, ngo's alle andere stakeholders. De onderzoeken over Mali, Indonesië en Nederland komen in september uit.

En dan? Gramatikov: ‘Deze landen krijgen steeds te horen: “jullie rechtssysteem werkt niet”, maar dat is te groot om aan te pakken. Vergelijk het weer met de zorg: met de constatering 'ziek' kan je niet veel beginnen. Wij bieden een heel precieze diagnose. Daarmee kan je kiezen en gericht aan de slag.’

In Jemen woedt nu een debat over een nieuwe grondwet, vertelt Gramatikov. ‘Maar daarmee zal de behoefte aan recht van de Jemenieten niet opgelost zijn. Ook niet met extra computers bij de rechtbanken. Wij kunnen straks laten zien dat veel conflicten beslecht worden buiten de instituties om en waar mensen dan tegenaan lopen. Als je verandering wil, moet je dat aanpakken. Focussen is dan belangrijk. Begin bijvoorbeeld bij de landconflicten: wat gaat fout en hoe kan het anders?’

Sam Muller is oprichter en directeur van HiiL. Zie ook: Justice Needs in Mali.