Veiligheid met de Voetbalwet?

Met de afgelopen dinsdag door de Eerste Kamer aangenomen Voetbalwet wordt het mogelijk notoire overlastbestrijders aan te pakken. Maar het is de vraag of daar zo veel mee gewonnen wordt. Socioloog en filosoof Bas van Stokkom bestudeerde de Engelse ervaringen en heeft bedenkingen.

In 2004 ontstond er veel ophef toen een groep Marokkaanse jongeren de Amsterdamse Diamantbuurt onveilig maakte. De groep gaf veel overlast, treiterde bewoners, vertoonde weerspannig gedrag en sommigen maakten zich schuldig aan winkeldiefstal. Kamerlid Wilders stelde vragen aan de minister van Justitie en bepleitte ‘het groeiende probleem van (Marokkaanse) straatterreur’ eindelijk serieus te nemen en daadkrachtig te bestrijden.

Problemen zoals in de Diamantbuurt komen in veel stedelijke wijken voor. Mede door deze problemen is momenteel de discussie geopend om naar analogie van de Anti-Social Behaviour Orders (ASBO’s) in Engeland overlastgevende jongerengroepen stevig aan te pakken. Daartoe behoort het individuele gebiedsverbod, waarbij het de jongere voor lange tijd verboden wordt zich op te houden in een nader omschreven gebied. De ASBO’s zijn in Engeland omstreden en hebben veel polemische discussies losgemaakt. In Nederland bestaat er niettemin grote politieke druk om deze Engelse strategieën en maatregelen te introduceren, zoals met het wetsvoorstel Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast. Vaak wordt daarbij aangenomen dat de Engelse ASBO’s vruchten afwerpen. Zo wordt in de tekst Stadsconferentie Jongenoverlast[1] gezegd: ‘In Engeland werkt de ASBO. Daders weten: als ik mij niet aan de afspraken houd, komt het strafrecht in beeld en hangt er een gevangenisstraf boven mijn hoofd.’ Ook politici verwijzen met regelmaat naar de veronderstelde successen van de Britse aanpak. De vraag is of deze geluiden gebaseerd zijn op wishful thinking.

Verregaand repressief
Sinds de Crime and Disorder Act van 1998 wordt in Engeland en Wales antisociaal gedrag in sterke mate bestreden. De Anti-Social Behaviour Order (ASBO) uit deze wet is een civielrechtelijke procedure, die politie, lokale overheden en woningcorporaties kunnen aanvragen.[2] De burgerrechter kan vervolgens beperkingen aan het gedrag van een individu opleggen, zoals wegblijven uit bepaalde gebieden of het verbieden van bepaalde vormen van (wan)gedrag. De eisen voor de bewijslast liggen niet zo hoog als in het strafrecht. Zo is hearsay (bewijs van horen zeggen) toegestaan. ASBO’s worden vooral ingezet tegen overlastgevende jongeren en jongvolwassenen (zie Flint en Nixon 2006). De politie, lokale overheden en de rechter beschikken daarmee over een middel dat verregaand repressief kan zijn. Het schenden van ASBO-bepalingen geldt namelijk als een strafbaar feit. Er kunnen stevige straffen worden opgelegd tot maximaal vijf jaar gevangenisstraf voor een volwassene en twee jaar voor een minderjarige. Velen vatten deze civiele procedure op als een oneigenlijke manier om gedrag te criminaliseren.

In veel gemeenten zijn ‘ASBO-experts’ aan het werk: zij onderzoeken klachten, bundelen informatie en bewijzen, en stellen ASBO-aanvragen op. Zij stellen ook vaak voor om een ASBO toe te voegen aan een strafrechtelijke sanctie indien er sprake was van antisociaal gedrag in het verleden. Cijfers in Manchester en Nottingham tonen aan dat deze post-conviction ASBO’s grotendeels verantwoordelijk zijn voor de toename van het aantal ASBO’s. De ASBO wordt zo vooral benut om persistente daders te controleren en te sanctioneren (Burney 2005; ook Koffman 2006).

Weinig toezicht
Hoe pakken de ASBO’s nu uit in de praktijk? Een relatief klein onderzoek van Koffman in Brighton leert dat in ongeveer de helft van de gevallen de ASBO ‘terecht’ werd opgelegd. Terecht in de betekenis van een ‘passend antwoord’ op persistent en ernstig overlastgevend gedrag en met het oog op bescherming van bewoners. De bewuste overlastgevers hebben het leven van hun buren of van andere benadeelden inderdaad ‘tot een hel’ gemaakt. Het is opvallend dat ASBO-bepalingen veel worden overtreden, wat ook weer niet verwonderlijk is omdat er weinig toezicht is op gebiedsontzeggingen. Een breed evaluatieonderzoek ontbreekt nog, maar een voorlopige evaluatie van het Home Office laat verontrustende cijfers zien: 42 procent van de bepalingen wordt overtreden (Campbell 2002). In de studie van Koffman was in 18 van de 25 zaken sprake van een ASBO-schending.[3] Volgens Burney bestaat er een zekere tendens dat de politie liever ASBO’s oplegt dan gewone sancties, omdat de hoge kans op niet-nakomen haar verzekert van strafrechtelijke vervolging. Verder blijkt dat bijna een kwart van de personen die een ASBO kreeg opgelegd in de gevangenis belandt (gewoonlijk voor korte tijd; relatief veel jongvolwassenen). Daarbij moet worden aangetekend dat het in veel gevallen om recidivisten gaat die zonder een ASBO sowieso voor delicten vervolgd zouden worden (Burney 2005, p. 95). Hoe dan ook: ASBO’s kunnen op slinkse wijze worden benut, bijvoorbeeld wanneer politieagenten bij voorbaat weten dat de overlastgevers in kwestie de bepalingen niet zullen of kunnen nakomen (Pakes 2005). Volgens Koffman (2006) zijn rechters echter wel terughoudend om zware straffen op te leggen.

Veelgelaagde problemen
Er bestaat grote lokale variatie in het opleggen van ASBO’s en verwante maatregelen: de stad Manchester had tot eind 2004 ruim 600 ASBO’s opgelegd. Het hele district Thames Valley, waar het politiewerk in het teken staat van restorative justice (herstelrecht), had tot die tijd slechts 69 ASBO’s opgelegd. Vooral de politiële cultuur en het politiebeleid bepalen hoe antisociaal gedrag wordt aangepakt (Burney 2005, p. 167). Volgens Edwards (2002) bestaat er in de lokale partnerships van veiligheidsprofessionals niet veel enthousiasme om ASBO’s op te leggen; het contact met de bevolking kan er niet door worden verbeterd. De illusie wordt gevestigd dat het mogelijk is complexe en veelgelaagde problemen, zoals drugsgebruik en straatprostitutie en het gebruik van de publieke ruimte door de jeugd, door punitieve interventies aan te pakken. Een struikelblok is dat klachten van bewoners over antisociaal gedrag vaak meteen naar de politie gaan. Ook tijdens het bewonersoverleg gaat menigmaal direct een voorkeur uit naar ASBO’s, en niet naar drangmaatregelen (zoals contracten) of mediation.

ASBO’s worden voorts aan zeer uiteenlopende personen opgelegd: jongeren, huurders, drank- en drugsgebruikers, mensen met psychische problemen, prostituees, dak- en thuislozen, bedelaars, waaronder veel verslaafden. ASBO’s hebben vooral een sterke street cleansing-functie (Burney 2005): lokale gemeenschappen van onwenselijke groepen bevrijden. Moore (2008) schetst in een casestudie hoe ASBO’s tegen een klein aantal dak- en thuislozen zijn toegepast in een Engels universiteitsstadje. De eerste resultaten leken positief: de klachten van het publiek verminderden en het aantal daklozen op straat nam behoorlijk af. Niettemin trad er verplaatsing op van het probleem naar andere centrumgebieden. In reactie daarop besloot de gemeente om voor steeds meer stadsdelen Dispersal Orders op te leggen. Na twee jaar constant naar andere gebieden te zijn verdreven, kwamen de dak- en thuislozen uiteindelijk toch weer op de oude plek in het centrum terecht.

Onvrede bij politie
Ook uit deze casestudie blijkt dat omwonenden die in publieke bijeenkomsten samen met de politie problemen kunnen identificeren en prioriteiten bij de aanpak kunnen vaststellen, sterk aandringen op het aanvragen van ASBO’s. Volgens Moore vraagt het publiek keer op keer aan de politie om dak- en thuislozen uit de buurt te verdrijven. Aldus is vooral bij de politie onvrede ontstaan om deze dwangmatige aanpak steeds maar weer voort te zetten. Maar indien de politie die kritiek naar buiten brengt, wordt zij door bewoners prompt beschuldigd van ‘soft policing’.

Volgens Burney en vele anderen stelt de ASBO-regeling overheden in staat om de vraag naar onderliggende problemen en behoeften te ontlopen. Het grootste probleem is dat jongeren en jongvolwassenen die met leerachterstanden, verslaving, huiselijk geweld, ADHD of andere psychische problemen te maken hebben en hulp behoeven, ASBO’s krijgen opgelegd. In veel gevallen hebben deze problemen betrekking op het hele gezin en laten hulpinstanties het afweten (Koffman 2006). Om soortgelijke redenen acht Pakes (2005) het opleggen van ASBO’s tamelijk zinloos; er gaat geen prikkel tot gedragsverandering van uit. Het ASBO-beleid dient als excuus om niet meer in te zetten op hulpverlening en begeleiding en kan leiden tot een verdere maatschappelijke tweedeling, mede omdat de retoriek van hard aanpakken vatbaar is voor populisme. Collectieve problemen worden individueel afgewikkeld. Het ligt meer voor de hand om samen te werken en vertrouwen op te bouwen met bewoners die met wangedrag te maken hebben.

Grote politieke druk
Steeds meer Nederlandse politici en bestuurders lijken bestaande gebiedsverboden en samenscholingsverboden intensiever te willen gebruiken. Mogelijk zal Nederland de komende jaren met een variant van de Engelse ‘ASBO-mania’ worden geconfronteerd. Zoals gezegd, bestaat er grote politieke druk om deze Engelse strategieën en maatregelen te introduceren. De wet Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast zal zeer waarschijnlijk worden ingevoerd. Het wetsvoorstel biedt de burgemeester en de officier van justitie extra bevoegdheden om notoire overlastgevers aan te pakken en structurele ernstige overlast te bestrijden.

De burgemeester en de officier van justitie krijgen volgens deze wet nieuwe bevoegdheden toegekend. De eerste krijgt de ‘bevelsbevoegdheid’ om een gebiedsverbod op te leggen dat kan worden aangevuld met een meldingsplicht. Doel is handhaving van de openbare orde. De officier van justitie kan in afwachting van en vooruitlopend op de uitspraak van de rechter een gedragsaanwijzing geven aan een verdachte. Dat kan in de vorm van een gebiedsverbod, een contactverbod, een meldingsplicht dan wel een begeleidingsplicht waarbij de verdachte verplicht wordt in contact te blijven met bijvoorbeeld de verslavingszorg of de jeugdhulpverlening.

De nieuwe wet daarentegen voorziet in een individueel bevel dat ongewenste groepsvorming in een bepaald gebied tegengaat. De maatregel is niet gericht tegen de groep als zodanig, maar tegen een of meer personen in de groep. Er hoeft dus geen sprake te zijn van samenscholing in de zin van de APV. Er moet wel sprake zijn van ‘ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde’.

Moeizame zaak
De vele problematische Engelse ervaringen laten zien dat het naïef zou zijn aan te menen dat volwassenen in kansarme wijken na het uitvaardigen van gebiedsverboden automatisch meer toezicht gaan uitoefenen. De Engelse praktijken laten bovendien zien dat de spanningen tussen ouders en jeugdigen ook kunnen toenemen. Wanneer jeugdigen een straat- of uitgaansverbod is opgelegd, verlegt de machtsstrijd zich in zekere zin naar het gezin en mogelijk naar scholen. Ook volgens Noorda en Veenbaas (2006) is het uitvaardigen van gebiedsverboden een moeizame zaak. Het ligt volgens deze onderzoekers meer voor de hand om het gedrag van jongeren te reguleren via sociale contracten met onder andere ouders en omwonenden. Volgens de auteurs lost het wegsturen van jongeren weinig op. De overlast verplaatst zich. Ook het lukraak uitdelen van boetes is weinig zinvol. Het is vruchtbaarder in de relatie met de jeugd te investeren door jeugdfunctionarissen bij de politie aan te stellen.

Een ander probleem is dat een repressieve aanpak van overlastgevende groepen, met name Marokkaanse jongeren, door de betrokkenen en hun ouders kan worden beleefd als een aanval op hun etnische identiteit. Het onderzoek dat Bervoets (2006) heeft verricht naar Marokkaanse jongeren in Gouda, Utrecht en Amsterdam maakt duidelijk dat een harde politiële aanpak tot sociale spanningen en ongeregeldheden in probleemwijken kan leiden en de aanspreekbaarheid van jongeren erdoor vermindert. Voor een effectieve aanpak is de politie sterk afhankelijk van andere partners, het creëren van netwerken en ondersteuning door bewoners.

Gedragsinterventies
Daar staat tegenover dat een langdurig verbod een ‘gepast antwoord’ kan zijn in geval van aanhoudende intimidatie en stelselmatige overlast door een groep. De buurt raakt gedurende een periode verlost van raddraaiers, zodat de rust kan terugkeren. Volgens een recente SCP-studie (Van Noije en Wittebrood 2009) is het beperken van bewegingsruimte van notoire veelplegers door gebiedsverboden al dan niet met een meldingsplicht dan ook geschikt om overlast op specifieke plaatsen en tijden in fysieke zin te verminderen. Maar de auteurs voegen eraan toe dat recidive niet wordt verlaagd als niet ook persoonsgerichte gedragsinterventies worden opgelegd. Het is echter de vraag of het opleggen van langdurige gebiedsverboden in de toekomst steeds gepaard zal gaan met pogingen het gedrag van de overlastgevers te veranderen.

 Ongetwijfeld zal veel van de (juridische) kritiek op de ASBO’s ook op het beleid van gebiedsverboden neerdalen: disproportioneel, ongepast, geen of weinig bewijslast, niet vergezeld gaand met hulpverlening en cursussen, enzovoort.[4] Er zijn uiteraard veel verschillen (onder andere: in Engeland is het een civiele maatregel, hier is het een bestuurs- en strafrechtelijke maatregel), maar in feite gaat het om forse en langdurige preventieve en proactieve interventies op grond van al dan niet vermeende bescherming van de samenleving. De maatregelen passen ook in de tijdgeest van risicoanalyse en risicobeheersing.

Dit is een ingekorte versie van het artikel dat verscheen in het TSS-jaarboek 'Omstreden ruimte. Over de organisatie van spontaniteit en veiligheid', december 2009.

 Literatuur

Bannister, J. e.a., ‘Respectable or respectful? (In)civility and the city’, Urban Studies, 43, 5/6, p. 919-937, 2006

Bervoets, Eric, Tussen respect en doorpakken. Een onderzoek naar de politiële aanpak van Marokkaanse jongeren in Gouda, Utrecht en Amsterdam. Amsterdam: Elsevier Overheid, 2006

Bervoets, Eric en Wouter Stol, Marokkanen en Nederlanders over hun wijk: gedeelde problemen als mogelijkheid voor buurtactivisme. Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3), p. 247-261, 2002

Bottoms, A.E., Incivilities, offence and social order in residential communities. Simester, A. en A. Von Hirsch (eds.), Incivilities. Regulating offensive behaviour, p. 239-280. Oxford: Hart Publishing, 2006

Boutellier, H., R. van Wonderen e.a., Sociaal vertrouwen in Oud-Zuid. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut, 2007

Burney, Elizabeth, Making people behave. Antisocial behaviour, politics and policy. Cullompton: Willan, 2005

Campbell, S., A review of Anti-Social Behaviour Orders. Research study 236. Londen: Home Office, 2002

Dixon, J. e.a., Locating impropriety: Street drinking, moral order, and the ideological dilemma of public space. Political Psychology, 27 (2), p. 187-206, 2006

Edwards, A., Learning from diversity: the strategic dilemmas of community-based crime-control. Hughes, G. en A. Edwards (eds.), Crime control and community. The new politics of public safety, p. 140-166. Cullompton: Willan, 2002

Flint, J. en J. Nixon, Governing neighbours: Anti-social Behaviour Orders and new forms of regulating conduct in the UK. Urban Studies, vol. 43, nr. 5/6, p. 939-955, 2006

Gemert, Frank van, Botsen met de buurt. Overlast en wisselwerking tussen jeugdgroepen en de buitenwereld. Tijdschrift voor Criminologie, 44 (2), p. 162-171, 2002

Goffman, E., Relations in public. New York: Basic Books, 1971

Goffman, E., Behavior in public places. New York: Free Press, 1963

Hajer, M. en A. Reijndorp, Op zoek naar nieuw publiek domein. Analyse en strategie. Rotterdam: NAi Uitgevers, 2001

Harcourt, B.E., Illusion of order. The false promise of broken windows policing. Cambridge (MA): Harvard University Press, 2001

Hirsch, Andrew Von, en A.P. Simester, Penalising offensive behaviour. Constitutive and mediating principles. Simester, A. en A. Von Hirsch (eds.), Incivilities. Regulating offensive behaviour, p. 115-132. Oxford: Hart Publishing, 2006

ITS, Kappen met asociaal gedrag. Evaluatie van de pilot FF Kappe in Rotterdam. Nijmegen: ITS, 2008

Kahan, Dan M. en Tracey L. Meares, Law and (norms of) order in the Inner City. Law & Society Review, 32, p. 805-838, 1998

Koffman, Laurence, The use of Anti-Social Behaviour Orders. An empirical study of a new deal for communities area. The Criminal Law Review, nr. 7, p. 593-613, 2006

Lofland, Lyn, The public realm. Exploring the city’s quintessential social territory. New York: De Gruyter, 1998

Moore, Stephen, Street life, neighbourhood policing and ‘the community’. Squires, Peter (ed.), Asbo nation. The criminalisation of nuisance. Bristol: The Policy Press, 2008

Noije, L. van, en K. Wittebrood, Overlast en verloedering ontsleuteld. Den Haag: SCP, 2009

Noorda, J.J. en R.H. Veenbaas, Rondhangende jongeren. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2006

(www.ikpsport.nl/files/918/rondhangende_jongeren.pdf)

Pakes, Francis, De Britse aanpak van antisociaal gedrag. Tijdschrift voor criminologie, (47) 3, p. 284-290, 2005

Sennett, R., The uses of disorder. Personal identity and city life. Londen: Faber & Faber, 1996 [1970]

Squires, Peter en Dawn E. Stephen, Rougher justice. Anti-social behaviour and young people. Cullompton: Willan, 2005

Stokkom, B. van, Te gast in (semi)publieke ruimtes: Naar conviviale stedelijke omgangsvormen. Beleid en Maatschappij, [te verschijnen], 2009

Stokkom, B. van, Symbolen van orde en wanorde. Broken windows policing en de bestrijding van overlast en buurtverval, p. 1-151. Den Haag: Reed Business, 2008  

Stokkom, B. van, Regulering van antisociaal gedrag. Aanpak overlastgevende jongeren in Engeland en Nederland. Tijdschrift voor Veiligheid, 6, 3, p. 36-50, 2007

Stokkom, B. van, en N. Toenders, De sociale cohesie voorbij. Actieve burgers in achterstandswijken. Amsterdam: Pallas, 2009

Terpstra, J., Regulering van de publieke ruimte in Nederland. Ponsaers, P. en E. Devroe (red.), Publieke ruimte, p. 113-137. Cahiers Integrale Veiligheid nr. 4. Brussel: Politeia, 2008

Tonkens, E. en L. van Doorn, Wat is er zo ergerlijk aan bedelende daklozen? www.kennislink.nl/publicaties/wat-is-er-zo-ergerlijk-aan-bedelende-daklozen#, november 2006

(Oorspronkelijk publicatie: Empowerment en ongeduld in de controlecultuur. Wat is er zo ergerlijk aan bedelende daklozen? TSS, Tijdschrift voor de sociale sector, nr. 4, p. 4-9, 2005)

Noten


[1] Uitgegeven door het Nicis Institute (www.nicis.nl).

[2] Naast de ASBO-regeling heeft de politie onder andere ook de beschikking gekregen over een Dispersal Order (personen van straat verwijderen), terwijl de Curfew Orders (avondklok) zijn verruimd (Burney 2005, p. 104-105).

[3] Deze cijfers staan in schril contrast met de gegevens die in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel ‘Aanwijzingen ernstige overlast’ over Rotterdamse gebiedsontzeggingen naar voren worden gebracht (p. 27). Van de ruim 3000 gebiedsverboden die in 2002-2003 zijn opgelegd, zou er slechts in 125 gevallen sprake zijn geweest van een ‘negeren’.

[4] Voor een overzicht van juridische bezwaren tegen de ASBO’s zie Von Hirsch en Simester 2006.