In discussies rondom EU-migratie en de verzorgingsstaat staan dikwijls twee belangrijke vragen centraal: (1) Hoe maken EU-migranten gebruik van de verzorgingsstaat in het bestemmingsland? En (2) Speelt de verzorgingsstaat een rol in de migratiebeslissing van EU-migranten?
In publieke en politieke debatten worden deze thema’s regelmatig ten onrechte aan elkaar gekoppeld. Uitkeringsgebruik door EU-migranten wordt dan in één adem genoemd met termen als ‘uitkeringstoerisme’ of ‘de verzorgingsstaat als een verkeerde prikkel’. Cijfers over het aantal migranten met een uitkering vertellen ons echter niets over de reden voor migratie. In mijn promotieonderzoek onderzocht ik daarom specifiek hoe en in welke mate de verzorgingsstaat in het land van herkomst en bestemming een rol speelt in migratiebeslissingen van intra-Europese migranten.
Zet intra-Europese migratie verzorgingsstaat onder druk?
Intra-Europese migratie van en naar Nederland is aanzienlijk. Van alle Nederlanders die naar het buitenland emigreren, verhuist ruim de helft binnen Europa. De afgelopen jaren was daarnaast ongeveer vijftig procent van alle immigranten naar Nederland afkomstig uit een ander Europees land.
Tussen Nederland en ‘traditionele’ EU-lidstaten als Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en België vindt al geruime tijd migratie plaats. Maar sinds de uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007 vormen ook Oost-Europese migranten een belangrijke groep. Vooral de Poolse populatie in Nederland is de afgelopen vijftien jaar sterk gegroeid. Met deze toename van EU-migratie uit de nieuwe lidstaten groeide tevens de zorg dat de verzorgingsstaat onder druk komt te staan door intra-Europese migratie.
Recente EU-migranten maken weinig gebruik van sociale voorzieningen
In de jaren nadat Polen en Bulgarije toetraden tot de EU was het uitkeringsgebruik van migranten uit deze herkomstlanden in Nederland bijzonder laag; veel lager dan bijvoorbeeld dat van Nederlanders. Toegang tot de verzorgingsstaat is gekoppeld aan levensfase (bijvoorbeeld kinderbijslag of pensioen), arbeidsverleden (bijvoorbeeld WW-uitkeringen) en verblijfsduur (bijvoorbeeld voor een bijstandsuitkering).
Recente migranten hebben nog geen sociale rechten opgebouwd in het bestemmingsland, en kunnen daarom niet direct na aankomst gebruik maken van deze voorzieningen. Dit staat in contrast met het idee dat individuen eenvoudig binnen Europa kunnen migreren met als doel gebruik te maken van sociale voorzieningen, in plaats van te werken en bij te dragen. Zelfs onder het vrij verkeer van personen blijken Europese verzorgingsstaten beter beschermd tegen free riders dan dikwijls wordt verondersteld.
Sociale voorzieningen zijn geen motief voor migratie
In mijn proefschrift vond ik weinig bewijs dat de verzorgingsstaat zelf een belangrijke motivatie vormt voor migratie. Verzorgingsstaatarrangementen bleken vooral van belang zijn voor bepaalde meer kwetsbare groepen, zoals gezinnen met kinderen en ouderen. Voor hen kan de aan- of afwezigheid van voorzieningen een rol spelen in de keuze van hun bestemming.
Volwassenen met kinderen kiezen vaker bestemmingen met meer voorzieningen voor families. Ouderen kiezen vaker bestemmingen die meer uitgeven aan overheidssteun gericht op ouderen. De meeste EU-migranten migreren echter in levensfasen waarin zij niet of nauwelijks afhankelijk zijn van de verzorgingsstaat. Ze zijn nog jong, en komen meestal zonder partner of gezin.
Kennis over sociale voorzieningen voorafgaand aan migratie bleek beperkt; informatie werd veelal pas gezocht na migratie wanneer de behoefte aan overheidssteun ontstond. Op basis van mijn onderzoek concludeer ik daarom dat de verzorgingsstaat in het land van bestemming geen magneet is voor EU-migranten.
Goede voorzieningen in het land van verblijf kunnen migratie ontmoedigen
Tegelijkertijd laat mijn onderzoek zien dat een goed sociale voorzieningenniveau in het land van verblijf de beslissing om te blijven kan beïnvloeden. Tevredenheid met of afhankelijkheid van de verzorgingsstaat stimuleerde migranten in sommige gevallen om in het bestemmingsland te blijven, zonder dat sociale zekerheid een motief was bij de oorspronkelijke migratiebeslissing.
Voorafgaand aan migratie bleken betere voorzieningen in eigen land de bereidheid om te emigreren te verminderen onder Nederlandse masterstudenten. Goede voorzieningen in het land van verblijf kunnen migratie dus ontmoedigen, zowel voor migranten als voor eigen inwoners.
Beperking van toegang tot sociale zekerheid is in strijd met EU-regels
Ondanks dat hij migratiebeslissingen kan beïnvloeden, werkt de verzorgingsstaat niet zozeer als een onafhankelijke ‘pull factor’. In plaats daarvan maakt hij migratie mogelijk door bescherming te bieden tegen onzekerheid en risico’s in migratiebeslissingen. Dit kan betekenen dat individuen minder bereid zijn om te migreren als er in het bestemmingsland geen goede sociale voorzieningen zijn waar zij, in geval van nood, gebruik van kunnen maken.
In de aanloop naar het Brexit-referendum onderhandelde David Cameron over de mogelijkheid om toegang tot uitkeringen voor nieuwe EU-werkers gedurende de eerste vier jaar na aankomst in het Verenigd Koninkrijk te beperken. Vrij verkeer van personen is één van de fundamentele pijlers van de EU. Dergelijke maatregelen die toegang tot sociale zekerheid voor EU-migranten verder willen inperken lijken daarom in strijd met de doelstellingen van de Europese Commissie.
Zulke restricties kunnen ook de bereidheid om te migreren verminderen onder jonge, hoogopgeleide individuen. Dit is in het bijzonder onwenselijk omdat deze groep doorgaans een positieve bijdrage levert aan de economie in het bestemmingsland. De hightech bedrijven in Eindhoven bijvoorbeeld kunnen niet zonder hen. Hoogopgeleide migranten dragen daarnaast doorgaans meer bij aan de verzorgingsstaat dan dat ze ontvangen.
Zwart werken wordt zo in de hand gewerkt
Plannen om de sociale rechten van migranten verder in te perken zullen waarschijnlijk leiden tot ongewenste gevolgen. Beperkte toegang tot de verzorgingsstaat in het bestemmingsland kan migranten bijvoorbeeld verdrijven van de formele arbeidsmarkt. Ze zouden dan immers meebetalen aan voorzieningen waar ze geen gebruik van kunnen maken.
Een dergelijke ontwikkeling maakt deze groep bijzonder kwetsbaar voor armoede en uitbuiting door werkgevers, en kan op lange termijn zelfs leiden tot een grotere afhankelijkheid van sociale voorzieningen. Daarnaast neemt oneerlijke competitie op de arbeidsmarkt toe als migranten in de informele sector werken tegen lagere lonen. Om de uitkeringsafhankelijkheid van EU-migranten te verminderen, lijken maatregelen die bijdragen aan een verbeterde arbeidsmarktpositie en baanzekerheid daarom doeltreffender. Bijvoorbeeld door werkgevers te stimuleren deze groep sneller vast in dienst te nemen.
Petra de Jong werkt als onderzoeker bij het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut. Zij promoveerde onlangs aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hier kunt u haar proefschrift lezen.
Foto: Alex Bellink (Flickr Creative Commons)