De WRR publiceerde recentelijk een working paper Kennisversterking in het sociaal domein over de gedecentraliseerde uitvoering van de sociale wetten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (szw), dus de arbeidsparticipatie (Participatiewet 2015), schuldhulpverlening (Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Wgs, 2012) en inburgering (Wet Inburgering 2022). In de studie staan twee clusters van vragen centraal over de rol van de overheid.
Ten eerste: welke deskundigheid heeft de landelijke overheid nodig om de centrale regie te kunnen voeren over de gedecentraliseerde taakuitoefening, en hoe dient die deskundigheid te worden georganiseerd? Ten tweede: welke deskundigheden hebben gemeenten nodig om hun taken met betrekking tot participatie, schuldhulpverlening en inburgering lokaal uit te voeren, en hoe dienen deze deskundigheden te worden verbeterd, geborgd en benut?
Bij schuldhulpverlening speelt vooral het vraagstuk van nieuwe kennisopbouw, aanbesteding en samenwerking met andere gemeenten
Met het activerend arbeidsmarktbeleid wil de Rijksoverheid bevorderen dat mensen met een uitkering zoveel mogelijk aan het werk gaan. De gemeente is aangewezen als de meest nabije bestuurslaag om mensen hierbij te helpen. Maar de Rijksoverheid heeft sinds 2010 bijna een miljard euro bezuinigd op de gemeentelijke re-integratiebudgetten. Bij schuldhulpverlening speelt vooral het vraagstuk van nieuwe kennisopbouw, aanbesteding en samenwerking met andere gemeenten. En op het terrein van inburgering zijn de gevolgen te zien van snel wisselende beleidsvoorkeuren, namelijk van overheidsverantwoordelijkheid naar eigen verantwoordelijkheid en van decentralisatie naar centralisatie naar opnieuw decentralisatie.
Vluchtige kennisbasis
De kennisbasis binnen het sociaal domein is vluchtig. Dit is de resultante van twee op elkaar ingrijpende factoren. Ten eerste is het sociaal domein zeer gevoelig gebleken voor de veranderende waardering van de verzorgingsstaat, in het bijzonder voor ideologische veranderingen in de verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving. Schommelende budgetten, uiteenlopende wetgeving en wisselende verantwoordelijkheidsverdeling hebben zo geleid tot een geringe continuïteit van beleid. Die geringe continuïteit heeft directe gevolgen gehad voor de kennisbasis, die versnipperd is en vaak een tijdelijk karakter heeft.
Het sociaal domein zelf wordt beheerst door het principe van permanente vernieuwing
Een tweede factor voor de discontinuïteit van de kennisbasis is dat het sociaal domein zelf beheerst wordt door het principe van permanente vernieuwing. Het is kenmerkend voor het welzijns- of sociaal beleid dat beleidsmakers met pilots en projecten permanent blijven zoeken naar de beste aanpakken voor sociale problemen. Het laatste decennium vinden echter serieuze pogingen plaats om die kennisbasis te versterken, bijvoorbeeld specifieke vakkennis over effectieve interventies.
Tegenvallende resultaten
Sinds 1 januari 2015 is de verantwoordelijkheid van gemeenten om inwoners te ondersteunen uitgebreid met de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015), de Jeugdwet (2015) en de Participatiewet (2015). De grote decentralisaties hebben tot een andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten geleid: de Rijksoverheid is ‘systeemverantwoordelijk’ en heeft een regierol. De gedachte achter de decentralisaties was dat gemeenten beter zicht hebben op de behoeften van hun burgers en daardoor effectiever en efficiënter kunnen werken dan het Rijk.
De combinatie van structurele en tijdelijke (nieuwe) taken zet de uitvoeringscapaciteit van gemeenten onder druk
Maar een eerste omvattende evaluatie door het scp (2020) wees uit dat de resultaten van deze drie grote decentralisaties achterbleven bij de verwachtingen. In 2022 kwam er een vierde decentralisatie op de gemeenten af, toen de verantwoordelijkheid voor de inburgering weer bij hen terugkwam. Niet alleen zijn de taken voor gemeenten structureel gedecentraliseerd, ook hebben ze in recente crisissituaties tijdelijk extra taken gekregen. De combinatie van structurele en tijdelijke (nieuwe) taken zet de uitvoeringscapaciteit van gemeenten onder druk. Het vraagstuk van de uitvoeringscapaciteit wordt nog versterkt door toenemende personeelstekorten.
Samenwerkingsverbanden
Om te voorkomen dat zij hun taken niet goed kunnen uitvoeren, kiezen gemeenten ervoor hun krachten te bundelen in regionale samenwerkingsverbanden. Door de dubbelzinnige combinatie van taakuitvoering op een kleinere schaal (van nationaal naar lokaal) onder gelijktijdige schaalvergroting (regionalisering of herindeling) ontstaat een decentralisatieparadox. De samenwerkingsverbanden hebben een lappendeken van bestuurlijke en ambtelijke overleggen doen ontstaat, waarin vaak vergaande besluiten worden genomen.
Uitbesteding van taken veronderstelt dat gemeenten in staat zijn een goede opdrachtgever en toezichthouder te zijn
Op de terreinen van re-integratie (Participatiewet), inburgering (Inburgeringswet) en schuldhulpverlening (Wgs) kiezen gemeenten er ook wel voor om publieke taken uit te besteden aan private partijen. Uitbesteding van taken veronderstelt dat gemeenten in staat zijn een goede opdrachtgever en toezichthouder te zijn, en daarvoor kennis en vaardigheden hebben en ontwikkelen. Samenwerking en opdrachtverlening vergen immers nieuwe kennis en vaardigheden.
Solide kennisbasis opbouwen
De veranderingen in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijksoverheid en gemeenten, alsmede de verschuivende sturingsopvattingen (meer marktprikkels, eigen verantwoordelijkheid en regierol voor de overheid), hebben implicaties gehad voor de kennisbasis. Er is weinig continuïteit geweest, waardoor het lastig is om een solide kennisbasis op te bouwen.
Dat speelt des te meer in een sector die weinig erkende beroepsgroepen met diplomavereisten telt. In de laatste decennia worden binnen het sociaal domein veel pogingen ondernomen om de professionalisering van diverse werksoorten te versterken middels programma’s over vakmanschap en door verdere professionalisering via beroepsprofielen en beroepsverenigingen.
Parallel aan de tendens tot verwetenschappelijking speelt ervaringskennis of ervaringsdeskundigheid een steeds grotere rol
Ook is er een grotere nadruk komen te liggen op evidence based of evidence informed werken. Parallel aan de tendens tot verwetenschappelijking van het sociaal domein speelt ervaringskennis of ervaringsdeskundigheid een steeds grotere rol. De opkomst van de ervaringsdeskundige kan worden gezien als een reactie op de kritiek dat het beleid de perspectieven van burgers onvoldoende meeneemt en daardoor weinig effectief is.
Juiste deskundigheidsmix
Uit de geschetste ontwikkelingen kan enerzijds worden opgemaakt dat in het sociaal domein, om verschillende redenen, hiaten bestaan in de kennisbasis van centrale en lokale overheden, en anderzijds dat er serieuze pogingen worden ondernomen om die hiaten te dichten. De hiaten en de pogingen om die te verhelpen hebben we geanalyseerd met behulp van het analytisch kader van de deskundigheidsmix van het wrr-project De deskundige overheid (zie kader).
Dimensies van deskundigheid in het wrr-project ‘De deskundige overheid’1. Vakkennis: professionele kennis over de objecten en instrumenten van beleid, inclusief kennis van werkzame interventies en passende institutionele of bestuurlijke arrangementen. 2.Veldkennis: kennis van hoe een beleidsveld in elkaar zit, waaronder het krachtenveld van relevante actoren en de situatie en leefwereld van de betrokken professionals en burgers. 3.Proceskennis en vaardigheden: kennis en vaardigheden om een dossier verder te brengen, en om duurzame samenwerking tot stand te brengen in een configuratie van actoren met tegengestelde belangen. 4.Uitvoeringskennis en vaardigheden: kennis en vaardigheden met betrekking tot de implementatie- en uitvoeringsprocessen bij complexe opgaven waarbij vele actoren, onderaannemers en systemen betrokken zijn. |
Binnen het sociaal domein werken de betrokkenen aan alle vier de dimensies. Vakkennis wordt versterkt, onder meer door (wetenschappelijke) onderzoeksprogramma’s op te zetten, databases met effectieve interventies te ontwikkelen, kennisnetwerken te stimuleren, beroepsprofielen en registers op te stellen en vakopleidingen aan te bieden. Veldkennis wordt versterkt, door onder andere communities of practice te vormen en de rol van gebruikers- en ervaringskennis te vergroten.
Proceskennis wordt vergroot, onder meer door beleidsevaluaties uit te voeren en de aanbestedingspraktijk te professionaliseren. En tot slot wordt uitvoeringskennis gestimuleerd, onder andere door samen met relevante partijen te werken aan oplossingen voor een samenloop van problemen, door uitvoeringsorganisaties de Staat van de Uitvoering te laten maken, en door het uitvoeringsonderzoek via leerstoelen en lectoraten te versterken.
Verbetersuggesties van gesprekspartners
Hoe kijken betrokkenen aan tegen deze ontwikkelingen van de kennisbasis bij het Rijk en gemeenten? We spraken onderzoekers, beleidsmakers en uitvoerders over de huidige stand van zaken, ontwikkelingen en mogelijke beleidsopties om kennis te verbeteren, te borgen en te benutten. Uit de interviews komen vier zaken naar voren die van belang zijn om vak- en veldkennis op of vanuit het nationale niveau te verbeteren, borgen en benutten.
Zorg ervoor dat er mensen zijn die het geheel kunnen overzien
Allereerst komt naar voren dat onderzoeksprogramma’s voor de langere termijn ontwikkeld moeten worden. Daarvoor is nodig dat binnen het Rijk meer mensen aan kennisopbouw doen. Van belang is dat er een cultuur ontstaat waarin beleid systematisch wordt geëvalueerd en naar alternatieven voor beleidsmaatregelen wordt gekeken. Voor dat laatste dienen ambtenaren tijd en ruimte te krijgen. Zorg ervoor dat er mensen zijn die het geheel kunnen overzien; nu zijn te veel mensen te veel gericht op hun eigen deelterrein.
Op de tweede plaats moet er een bruikbare centrale en gedeelde kennisbasis komen. De huidige kennisbasis is versnipperd en tijdelijk van aard, en biedt te weinig inzicht in de cumulatie van kennis. Het zou goed zijn als er een landelijk kenniscentrum met documentatiefunctie komt dat ook interactief en vraaggestuurd kan werken. Wetenschappelijke studies en verslagen over effectieve interventies sluiten lang niet altijd aan bij actuele beleids- en uitvoeringsvraagstukken en vergen een vertaalslag.
Een slim gebruik van artificiële intelligentie kan helpen om relevante kennis toegankelijker te maken
Ten derde is van belang dat kennis van effectieve interventies over arbeidsactivering en schuldhulpverlening breed beschikbaar komt. Een slim gebruik van artificiële intelligentie (ai) kan helpen om relevante kennis toegankelijker te maken, in het bijzonder voor lokale beleidsambtenaren, sociaal werkers en sociale partners.
Ten slotte moet volgens de gemeentelijke gesprekspartners de governancestructuur verbeterd worden door het indammen van verkokering. De problematiek binnen het sociaal domein is te veel opgeknipt in specifieke onderdelen en te veel verdeeld over allerlei diensten en ministeries. De sturing van een integrale werkelijkheid van burgers is gesegmenteerd, wat leidt tot fragmentatie van kennis en beleid.
De opties die gesprekspartners noemen om lokale vak- en veldkennis te versterken, zijn allereerst de aanwezigheid van een voor gemeenten bruikbare centrale database met effectieve interventies. Daarbij past een goed functionerende digitale infrastructuur.
Durf goede mensen te binden met vaste aanstellingen
Daarnaast worstelen gemeenten met de mobiliteit van beleidsmedewerkers en uitvoerders in het sociaal domein, waardoor ze steeds opnieuw het wiel moeten uitvinden. Durf goede mensen te binden met vaste aanstellingen, want mensen behouden is een prioriteit voor de komende jaren, zo stellen diverse wethouders. Een andere optie is bijvoorbeeld om het professionele profiel van beroepsgroepen te versterken.
Nog meer verbetersuggesties
Onze gesprekspartners dragen ook opties aan om de uitvoering beter te betrekken bij de beleidsvorming, en om de versnipperde financiering terug te dringen. Zo zouden volgens hen gemeenten betrokken moeten worden bij de uit- en invoeringstoetsen van wetgeving en bij aanpassingen van wetgeving. Er moet voor gezorgd worden dat de wetgeving aansluit en aan blijft sluiten bij de lokale praktijk. Gemeenten ervaren niet altijd voldoende uitvoeringskennis bij de Rijksoverheid. Pas achterhaalde beleidsveronderstellingen aan en zorg in de wet voor voldoende ruimte voor lokale beleidsvariatie. Sociale wetgeving zou meer georganiseerd kunnen worden als lerende stelsels die periodiek en zo nodig ook tussentijds om gezamenlijke herijking vragen.
Er is in het sociaal domein behoefte aan meerjarenprogramma’s en langdurige investeringen
Onze gesprekspartners pleiten bovendien voor werken met langetermijnfinanciering en meerjarenprogramma’s. Er is in het sociaal domein behoefte aan meerjarenprogramma’s en langdurige investeringen, zoals het ZonMw-programma Vakkundig aan het werk. Sociale veranderingen duren langer dan een kabinets- of collegeperiode.
Gesprekspartners formuleren daarnaast verschillende opties om de lokale inkoop, samenwerking en aanbesteding te verbeteren, zoals het ontwikkelen van een visie op decentrale taakuitvoering en goed opdrachtgeverschap. De vraag welke publieke taken gemeenten zelf doen, samen in de regio doen of laten doen door andere gemeenten of private partijen, wordt nu vooral ingegeven door pragmatische overwegingen, zoals het aantal beschikbare mensen. Net als op Rijksniveau is er lokaal behoefte aan een strategisch afwegingskader om bij het lokaal en regionaal uitvoeren of uitbesteden van taken de publieke belangen te borgen.
Het is nodig dat klantmanagers een werkbaar aantal zaken toegewezen krijgen
Zorg ook voor minder werklast en meer persoonlijk contact. Het met succes begeleiden naar werk van personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt veronderstelt een intensieve en persoonlijke begeleiding. Om dat te kunnen doen is het nodig dat klantmanagers een werkbaar aantal zaken toegewezen krijgen.
Verder menen zij dat de juridische handelingsruimte benut moet worden. De aangekondigde herziening van de Participatiewet laat zien dat gemeenten meer (duidelijkheid over de) ruimte voor maatwerk nodig hebben bij het vormgeven van een activerend arbeidsmarktbeleid. Professionals moeten worden gestimuleerd om beter gebruik te maken van de discretionaire ruimte die zij hebben binnen hun functie.
Kennisversterking langs drie lijnen
Als we het geheel aan opties overzien, zijn drie belangrijke lijnen te trekken. Ten eerste het zorgdragen voor meer continuïteit van het beleid en een stevige ondersteunende kennisbasis. Dat veronderstelt dat er zowel een beleidsagenda komt voor de langere termijn als een toegankelijk kenniscentrum met daarin bruikbare instrumenten voor specifieke doelgroepen van beleid. Een onafhankelijk onderzoeksinstituut dat toegankelijk is voor alle relevante partijen, zou zo’n documentatiefunctie kunnen vervullen. Zo’n centrum moet vraaggestuurd kunnen werken, en algemene en specifieke inzichten helpen vertalen naar actuele en concrete beleids- en uitvoeringsvraagstukken.
Ten tweede het verder uitbouwen van communities of practice of leernetwerken voor gemeenten. Methodisch onderbouwd werken vormt daarbij de kern van professioneel handelen. Door te werken aan een permanente leercultuur kunnen medewerkers vakkennis over effectieve interventies combineren met hun eigen ervaringskennis en met lokale kennis over de context waarbinnen en de personen voor wie interventies effectief zijn.
Met meer deskundigheid en autonomie en minder zaken per persoon kunnen medewerkers langer behouden blijven
Een derde lijn is het versterken van professionalisering binnen het sociaal domein. Door beroepsprofielen en beroepsethiek te ontwikkelen kunnen organisaties de professionaliteit van medewerkers erkennen en waarderen. Daarbij moet ook ervaringskennis worden gewaardeerd en op een juiste manier worden ingepast. Het is van belang dat medewerkers voldoende tijd hebben om zich verder te professionaliseren en problemen van cliënten op te lossen. De omloopsnelheid van medewerkers in het sociaal domein is erg groot. Met meer deskundigheid en autonomie en minder zaken per persoon kunnen medewerkers langer voor het sociaal domein behouden blijven en kan kennis beter worden geborgd.
Het beroepsprestige van werksoorten in het sociaal domein is relatief laag en de werkdruk hoog
Bij deze derde lijn komt het thema van de omloopsnelheid van medewerkers aan de orde. De overgrote meerderheid van onze gesprekpartners is van mening dat grenzen moeten worden gesteld aan de snelle roulatie van zowel leidinggevenden als beleids- en uitvoeringsfunctionarissen binnen het ministerie van szw en gemeenten. Die snelle roulatie van vooral leidinggevenden is deels het gevolg van managementopvattingen die passen bij een bescheiden rol van de overheid en een grotere rol voor markt en samenleving (een sterkere gerichtheid op proceskennis dan op domeinspecifieke expertise). Daarnaast heeft de snelle roulatie in het sociaal domein te maken met een zeer krappe arbeidsmarkt en met het feit dat het beroepsprestige van werksoorten in het sociaal domein relatief laag en de werkdruk hoog is.
Grotere continuïteit van leidinggevenden en uitvoerenden is van belang voor kwaliteit en continuïteit van beleid
Die snelle roulatie, zo is de mening van onze gesprekpartners, draagt bij aan een verzwakking van de kennisbasis en aan het staccato karakter van beleid. Inmiddels wordt onderkend, zowel op landelijk als op gemeentelijk niveau, dat een grotere continuïteit van leidinggevenden en uitvoerenden van belang is voor de kwaliteit en continuïteit van beleid. Dat betekent niet dat beleidsverandering ongepast is.
Onze centrale boodschap is vooral dat cruciale taken binnen het sociaal domein, zoals het activeren van burgers op de arbeidsmarkt, het inburgeren van statushouders en het saneren van schulden van schuldenaren, gebaat zijn bij een verbetering, borging en benutting van relevante kennis in al haar relevante dimensies.
Meike Bokhorst is senior wetenschappelijk medewerker bij de WRR en senior onderzoeker toezicht en bestuur aan de Universiteit Utrecht. Godfried Engbersen is oud-raadslid van de WRR en hoogleraar algemene sociologie aan de Erasmus Universiteit. Dit artikel is gebaseerd op hun onlangs verschenen working paper Kennisversterking in het sociaal domein. Ervaringen en opties uit het veld.
Foto: Doran (Flickr Creative Commons)