Vijftig procent van de mensen die zich met schulden melden bij schuldhulpverlening hebben een lage opleiding tot maximaal vmbo-niveau; dertig procent ontvangt een bijstandsuitkering; ongeveer vijftien procent van de mensen die zich melden heeft vermoedelijk een verstandelijke beperking; en twintig tot vijfentwintig procent heeft een lage taal- en rekenvaardigheid (Madern, e.a., 2016). Oftewel, mensen die in armoede leven en met schulden kampen, zijn vaak juist de mensen die over minder mogelijkheden beschikken om regie op hun eigen leven te voeren.
Tegelijkertijd vraagt de samenleving steeds meer van haar burgers in termen van administratieve, bureaucratische, reken- en taalvaardigheden. Dit is een probleem voor bovengenoemde groepen. Juist aan de burgers die het minst over deze vaardigheden beschikken wordt nu namelijk het meest gevraagd. De tegenwoordig voorgeschreven financiële zelfredzaamheid is voor hen veelal een utopie (zie ook WRR, 2017).
Ter illustratie een voorbeeld: voor huishoudens met anderhalf of twee middeninkomens heeft de belastingdienst het heel gemakkelijk gemaakt: rond 1 april staan alle gegevens die nodig zijn voor de belastingaangifte gereed en mensen hoeven die alleen maar te bekijken en goed te keuren. Zo makkelijk is het niet voor een alleenstaande ouder met kinderen en een bijstands- of minimuminkomen. Deze volwassene moet langs vele websites, loketten en berekeningen om een volledig inkomen te verwerven. En zonder dat volledige inkomen kan men eigenlijk niet uit de schulden blijven, zo laat het Nibud zien. Er is dus sprake van een bureaucratische paradox: we vragen de meeste bureaucratische vaardigheden van die mensen die er het minste over beschikken.
Maar er is nog meer: stress en schaarste maken armoede ook erger
Inzichten uit de gedragsleer en hersenwetenschap laten zien dat er meer is dat de maatschappelijke positie van arme huishoudens ingewikkeld maakt. De stress die armoede veroorzaakt, zorgt ervoor dat mensen zich vaak meer laten leiden door de acute omstandigheden dan door rationele afwegingen waarbij rekening wordt gehouden met de lange termijn. (Mullainathan & Shafir 2013).
De neurowetenschappen laten vervolgens ook zien dat armoede een negatieve invloed heeft op (de ontwikkeling van) hersenfuncties die betrokken zijn bij het werkgeheugen en bij cognitieve functies zoals plannen, impulscontrole en het reguleren van emoties. Ironisch genoeg zijn het onder andere juist deze hersenfuncties die van cruciaal belang zijn om met ingewikkelde situaties zoals armoede en schulden om te gaan. Deze inzichten uit de neurowetenschappen onderstrepen dat het voor mensen moeilijk is om uit armoede te ontsnappen. De veranderde hersenfuncties maken het juist gemakkelijk om in een neerwaartse spiraal weg te glijden.
Gecombineerd met de eerder benoemde ‘kenmerken’ van mensen in armoede, zoals lage opleiding, verstandelijke beperkingen en beperkte digitale, taal- en rekenvaardigheid, tekent zich niet direct een beeld af van zeer zelfredzame burgers. Het verschil met de door vele beleidsmakers en politici beoogde financiële zelfredzaamheid kan eigenlijk niet groter zijn.
Wat kunnen hulpverleners doen?
Hulpverleners en beleidsmakers moeten daarom zowel de wijze als het systeem van ondersteuning van armen aanpassen.
Momenteel hebben veel Nederlandse gemeenten warme belangstelling voor de in de VS ontwikkelde aanpak van de Mobility Mentoring©. Fundamenteel aan deze methodiek is het toepassen van de juiste, effectieve coaching en gesprekstechnieken, het bespreekbaar maken van stress (‘het ligt niet aan jou’), het inzetten van beloningen en het gezamenlijk vaststellen van tussen- en einddoelen. In de VS is de aanpak als effectief beoordeeld. Hoewel kostbaar in termen van in te zetten begeleiding, blijkt daar de aanpak op termijn ook kosteneffectief.
Wij zien Mobility Mentoring© vooral als inspiratiebron waaruit lokaal en op experimentele basis elementen geput kunnen worden die ook in Nederland kunnen werken. Door daarmee te experimenteren kan vastgesteld worden welke onderdelen van de aanpak ook in Nederland werkzaam zijn en onder welke voorwaarden en omstandigheden. Het is een dergelijke aanpak die nu in Alphen aan den Rijn wordt toegepast in samenwerking met het lectoraat Schulden en Incasso van de Hogeschool Utrecht en Platform31.
Systeeminnovatie om gezond financieel gedrag te bevorderen
In aanvulling op experimenten met nieuwe interventies is er een startpunt voor innovatie van het systeem van hulpverlening om aan de slag te gaan met uitgangspunten die door het Behavioural Insights Team in London zijn samengevat onder de afkorting MAST, waarbij MAST staat voor makkelijk, aantrekkelijk, sociaal en tijdgebonden.
Makkelijk betekent het simpel maken
Ambtelijk jargon, lastige formuleringen en veel informatie en voorwaarden schrikken mensen af. Mensen moeten de hulpverlener en belangrijke informatie zonder inspanningen kunnen begrijpen. Dat vereist aanpassing van het taalniveau. Organisaties als de Stichting Lezen en Schrijven kunnen hierbij helpen. Ook de beschikbaarheid van formulieren kan vaak veel beter. Waar ‘formulierenbrigades’ actief die mensen helpen bij het verkrijgen en invullen van formulieren, blijkt dat geen overbodige luxe: persoonlijke hulp bij het doen van een aanvraag, helpt. Bovendien kan informatie die bij de overheid bekend is voorgedrukt worden op digitale of papieren aanvraagformulieren. De belastingdienst kan dat, dus waarom de lokale overheid niet?
Aantrekkelijk betekent uitnodigend
Zorg ervoor dat een website en formulier er zo uitzien dat mensen meteen aan de slag willen en kunnen. App- en gamedesigners weten heel goed hoe dat moet. In de commerciële sector is die kennis wijdverbreid. Waarom zouden overheid en hulpverlening die kennis niet benutten?
Sociaal maken betekent laten zien dat men niet alleen staat
Laat rechthebbenden zien dat ze niet de enigen zijn in hun situatie en dat anderen die op hen lijken ook gebruikmaken van inkomensvoorzieningen. Als gemeenten inzicht hebben in (niet-)gebruik kunnen ze zeggen: ‘U bent niet alleen. Driekwart van de mensen met een laag inkomen in uw wijk maakt al gebruik van voorziening x, y en z’. Dat is dan een krachtige boodschap om meer gebruik aan te moedigen. De boodschap kan nog versterkt worden door erbij te vertellen wat het die ‘anderen’ oplevert en hoe ze precies de voorziening gebruiken.
Tijdgebonden betekent aanbieden op het moment dat er behoefte is
Het is het meest effectief om informatie aan te bieden op momenten dat iemand er ‘open voor staat’. Bij kwijtschelding van gemeentelijke heffingen betekent dit dat het aanbod voor de kwijtschelding tegelijkertijd met het versturen van de rekening voor de heffing gebeurt. Beter is natuurlijk als rechthebbenden geen rekening krijgen, maar onmiddellijk de ‘verrekening’ ontvangen.
Werk vanuit vertrouwen
Voor effectieve dienstverlening is nog een vijfde element cruciaal: vertrouwen. De relatie tussen burger en de lokale overheid, hulpverleningsorganisaties en schuldeisers wordt momenteel veelal vormgegeven vanuit wantrouwen. De burger moet van alles en nog wat – soms zelfs keer op keer – aantonen. Daar wordt de relatie niet beter van en zeker niet effectiever. Meer uitgaan van vertrouwen betekent dat overheid en anderen er in beginsel vanuit gaan dat de burger te vertrouwen is en niet uit is op onterecht gebruik van voorzieningen of bewust niet wil betalen.
Vertrouwen in de burger kan in de communicatie steeds benadrukt worden. In plaats van te praten over controle en sancties kan een gemeente gebruik van inkomensvoorzieningen aanmoedigen, bijvoorbeeld door een voorziening te verstrekken, tenzij mensen opgeven dat er iets veranderd is in hun situatie. Zorgverzekeraar CZ laat zien hoe effectief het in ere herstellen van het uitgangspunt van vertrouwen is ten aanzien van mensen die hun premie te laat of niet betaald hebben: minder achterstanden, beter betaalgedrag en vrijwel geen inzet van deurwaarders meer.
Tijdig stoppen als het niet werkt
Het structureel toepassen van inzichten uit de gedragsleer en het leren van neurowetenschappen kan beleid effectiever maken, maar het is geen ‘trucje’. Er moet altijd serieus gekeken worden of de aanpak ook in de specifieke lokale situatie en voor het beoogde doel bij de betrokken doelgroep echt werkt. Begin dus op kleine schaal met een pilot of experiment en evalueer dit gedegen zodat veranderingen doorvoeren of tijdig stoppen mogelijk is als deze niet werken. Uiteindelijk wordt daarmee maatschappelijk veel geld bespaard. Maar vooral wordt voorkomen dat mensen geen begeleiding en steun krijgen die toch niet helpt. Daar wordt immers niemand beter van.
Roeland van Geuns is lector Armoede Interventies aan de Hogeschool van Amsterdam.
Mirre Stallen is senior onderzoeker Armoede Interventies aan de Hogeschool van Amsterdam en universitair docent Universiteit Leiden
Foto: Sponzen Ridder (Flickr Creative Commons)