Hoe ga je om prostitutie? Met die vraag worstelt elke overheid, waar ook ter wereld. Het resultaat van die worsteling is in de westerse wereld globaal vertaald in vier beleidsregimes, die respectievelijk: sekswerkers en klanten criminaliseren (VS, Ierland en Italië), klanten criminaliseren (Zweden, Noorwegen, Finland), seksbedrijven geheel of gedeeltelijk legaliseren (Nederland, Oostenrijk en Duitsland), of specifieke op prostitutie gerichte wetgeving afschaffen (Nieuw Zeeland, Australië). Meestal is de wetgeving van een land een mengvorm van deze ideaaltypen.
Opheffing van bordeelverbod moest misdaad en overlast bestrijden
In de vier grote steden van Nederland zijn per dag ongeveer 2200 sekswerkers actief. Dat cijfer is gebaseerd op de telling van het aantal sekswerkers dat op een bepaalde datum op een bepaalde locatie werkzaam is. Gezien de enorme mobiliteit onder sekswerkers, zowel geografisch (tussen type bedrijven, steden en landen) als beroepsmatig (tussen sectoren) en vanwege de werktijden (perioden van werken afgewisseld met niet werken), is een uitspraak over de landelijke cijfers een uiterst hachelijke zaak, waaraan wij ons niet wagen. Wel durven we te beweren dat een landelijk dagcijfer van 20 duizend sekswerkers, zoals in de internationale literatuur vaak wordt genoemd, overtrokken is.
De meeste sekswerkers werken in een bordeel, in een club en in toenemende mate via internet. Seksbedrijven zijn in Nederland toegestaan sinds het verbod op bordelen en het souteneurschap is opgeheven. Met die maatregel wilde de wetgever indertijd een scheiding aanbrengen tussen vrijwillige en onvrijwillige prostitutie; sekswerkers beschermen en de met prostitutie verbonden misdaad en overlast bestrijden. Het gemeentelijke vergunningenstelsel, in eerste instantie vooral gericht op het handhaven van de openbare orde, is van lieverlee het belangrijkste beleidsinstrument geworden om de indertijd gestelde doelen te bereiken.
Waarom het prostitutiebeleid niet werkte
Dertien jaar later concluderen wij dat de ambities van het in 2000 ingezette beleid niet gerealiseerd zijn. Dat heeft alles te maken met twee fundamentele tekortkomingen in de uitvoering van het beleid. In de eerste plaats stelden vrijwel alle gemeenten, bang voor een onbeheersbare expansie van de prostitutie, een maximum in voor het aantal seksbedrijven. Hiermee creëerden ze een de facto oligopolie van bestaande bedrijven.
De tweede tekortkoming was de weigering van de overheid om zich te bemoeien met de rechtspositie van de prostituee. De overheid stelde zich namelijk op het standpunt dat de arbeidspositie van sekswerkers - overwegend vrouwen van 18 jaar en ouder die in een van de ‘erkende’ maar niet noodzakelijk met een vergunning werkende prostitutiebedrijven actief waren - onder het privaatrecht valt en dus door betrokken partijen zelf geregeld dient te worden. Hoewel dit de jure juist is, gaat dit standpunt voorbij aan de maatschappelijke werkelijkheid waarin sekswerkers een zeer zwakke positie innemen en geen beroep kunnen doen op collectieve belangenbehartiging. Het gevolg is dat hun arbeidspositie niet goed geregeld is.
Met sekswerkers uit het oosten komt ook de twijfel
Behalve deze twee tekortkomingen in de uitvoering van het beleid droeg ook de uitbreiding van de EU in 2004 er indirect toe bij dat de beleidsdoelen niet werden bereikt. Uit de kersverse EU-lidstaten Polen, de Baltische staten, Hongarije, Tsjechië en Slovenië, kwamen behalve bouwvakkers, tomatenplukkers, vrachtwagenchauffeurs ook sekswerkers. Deze vrouwen vonden vooral werk in de binnensteden van Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag, maar ook in bijvoorbeeld clubs op het platteland in Zuid-Limburg en Noordoost Groningen. Daardoor veranderde niet alleen de samenstelling van de sekswerkerspopulatie in de centra van de grote steden en elders, maar werden ook brute en sadistische vormen van vrouwenexploitatie geïntroduceerd. Hoe ver meedogenloze souteneurs kunnen gaan, toonden politie en justitie in het zogenaamde Sneeponderzoek (2007) aan.
Dat onderzoek gaf een inkijk in de uiterst gewelddadige wijze waarop sekswerkers soms worden ‘geëxploiteerd’ en bracht daardoor een ommekeer teweeg in het Nederlandse denken over prostitutie. Sindsdien wordt in politieke kringen vaker de vraag gesteld of het Nederlandse prostitutiebeleid niet op de verkeerde weg is en of het beleid anders en vooral repressiever zou moeten.
Nu valt een debat over beleid altijd te waarderen, het kan de wetgever attenderen op de eventuele scherpe kantjes van het ingezette beleid of hem wijzen op de eventuele ongewenste neveneffecten. Punt is evenwel dat het huidige debat over het prostitutiebeleid eerder contraproductief werkt. Dit wegens de emotionele toonzetting: niet de ratio en de empirisch vastgestelde feiten maar de morele verontwaardiging is leidend. Ook is er sprake van een onzorgvuldige omgang met cijfers, stevige generalisaties en vage begripsvorming.
Een goed beleid gaat de morele verontwaardiging voorbij
Om een effectief prostitutiebeleid op poten zetten, doet de Nederlandse politiek er goed aan om voorbij de morele verontwaardiging te gaan en de sekswerker niet bij voorbaat te beschouwen als een slachtoffer. Slechts 10 procent van de 130 door ons geïnterviewde sekswerkers zei dat ze ooit door iemand gedwongen waren tot prostitutie en/of tot onaanvaardbare werkomstandigheden. Bovendien wisten de meesten van hen zich na verloop van tijd aan die dwang te ontworstelen. Dat laatste duidt op een opmerkelijke mate van zelfbeschikking, wat het beeld van de sekswerker als slachtoffer op zijn minst relativeert.
Ons lijkt het, mede op basis van dit onderzoek, dat sekswerkers beter kunnen worden beschouwd als een partij in een contractuele relatie tussen werknemer en werkgever. Het grote voordeel hiervan is dat bestuurders en handhavers zich bij misstanden niet langer bezig hoeven te houden met ongrijpbare en moeilijk bewijsbare processen, maar met relatief eenvoudig vast te stellen arbeidsomstandigheden en -relaties. Voor dat laatste is bovendien geen speciale wetgeving nodig; de bestaande wet - en regelgeving en handhaving bieden ruimschoots mogelijkheden tot toezicht en inspectie op seksbedrijven.
Hendrik Wagenaar is hoogleraar aan de University of Sheffield (UK). Hij leidde een groot internationaal vergelijkend onderzoek naar prostitutiebeleid in Nederland, Oostenrijk en Zweden. Sietske Altink is onderzoeker auteur van diverse artikelen over prostitutiebeleid en mensenhandel. Helga Amesberger is etnoloog, socioloog en politicoloog en verbonden aan het Weense Institut fur Konfliktforschung.