Overheidssturing in een netwerksamenleving kan niet hiërarchisch

Overheidssturing in een netwerksamenleving

Hoe kan de overheid in de huidige netwerksamenleving beleid maken dat werkt? Door te kiezen voor netwerksturing, zou je zeggen. Maar de spanning die dan ontstaat met hiërarchische sturing laat zich niet eenvoudig oplossen. Hoe valt het best met die spanning om te gaan?

De hedendaagse samenleving kenmerkt zich door maatschappelijke arrangementen die de vorm hebben van verbonden netwerken. Filosoof Gilles Deleuze spreekt in dit verband over een rizoom – een ondergronds wortelstelsel zonder centraal punt -: ‘een niet-hiërarchisch en niet-betekenisdragend systeem dat uitsluitend wordt bepaald door een circulatie van toestanden, zonder Generaal, zonder een organiserend geheugen of centrale automaat.’[i] Voorbeeld bij uitstek is het internet – geen centrum, geen centrale leiding, geen overzicht, geen afbakening en geen eenduidigheid.

In de beleidstaal van de de overheid is de omgang met het maatschappelijk rizoom enigszins misleidend ‘vermaatschappelijking’ gaan heten; alsof het een beleidskeuze betreft die van overheidswege maakbaar is. In de praktijk is vermaatschappelijking, in de zin van burgers en bedrijven of instellingen die ruimte claimen in het publieke domein, publieke taken ter hand nemen en publieke verantwoordelijkheden naar zich toe trekken, geen beleidsoptie of overheidskeuze, maar iets wat die maatschappelijke partijen vanzelf doen – deels daartoe uitgelokt door beleidsmakers, maar zeker ook deels ongestuurd en ongevraagd, op eigen initiatief en ingegeven door eigen ambities.

De dynamica van de maatschappelijke context bepaalt de interventie

Bezien we de samenleving als een rizoom, dan is het beeld van de huidige overheid toch vooral die van de boom: verticaal opgebouwd; aan de top van de hiërarchie een politiek bestuurder die de verantwoordelijkheid draagt voor het handelen binnen de organisatie; een apparaat dat een dienende en uitvoerende rol heeft ten aanzien van de politieke principaal; een strikte taakverdeling en verantwoordelijkheidsbegrenzing; en geslotenheid, in de zin dat prikkels voor handelen niet zozeer van buiten of uit de organisatie zelf komen, maar van bovenaf uit de politieke top.[ii] Zo beschouwd is overheidssturing hiërarchische sturing. Kenbaarheid, planning en functionele differentiatie vormen daarin de sleutelbegrippen: dat zijn op zichzelf prima uitgangspunten voor het opzetten van een organisatie, maar in de context van een rizoom niet altijd passend.

De overheid is echter om goede redenen georganiseerd zoals zij is: rechtsstatelijke waarborgen, maar ook het gezaghebbend toedelen van waarden, vereist dat de overheid gebonden is aan regels en verantwoordingsstructuren en verondersteld wordt hiërarchisch te kunnen interveniëren (al was het maar om de openbare orde te handhaven). Dat neemt niet weg dat onze hedendaagse samenleving meer vraagt van een overheid die effectief wil opereren en publieke waarden wil realiseren. De wereld van de boom zal op de ene of andere manier responsief moeten zijn aan de wereld van het rizoom.

Netwerksturing in het maatschappelijk rizoom vereist van overheidswege bijvoorbeeld geen pseudo-planning vooraf, maar een permanente alertheid die zich niet in procedures en checklists laat vangen en die veeleer schuilt in de professional judgement van betrokkenen en de doorgaande interactie tussen hen.

Bestuurlijk opereren tussen rizoom en boom

Netwerksturing verhoudt zich moeizaam tot de wereld van de klassieke bureaucratie en de dominante logica van het bestuur. In de bestuurlijke praktijk zijn uiteenlopende strategieën te onderkennen om die spanning wellicht niet op te lossen maar in ieder geval wat beheersbaar te maken.[iii]

Een eerste strategie is compartimenteren: netwerksturing wordt schijnbaar vrij ‘onschuldig’ en ‘onschadelijk’ gemaakt door het voor te stellen als van toepassing op slechts een klein onderdeel van het takenpakket van de overheid. De reikwijdte en impact worden in deze strategie gerelativeerd door netwerksturing nadrukkelijk ‘in de schaduw van de boom’ te positioneren: als iets voor de meer apolitieke en maatschappelijk minder betekenisvolle beleidsonderwerpen. Risicovol is hierbij dat men netwerksturing slechts als ‘iets extra’ of als ‘iets leuks’ ziet dat al snel sneuvelt in tijden van heroverwegingen en doorlichting van de organisatie.

Bij combineren wordt netwerksturing gezien als onderdeel van een breder pakket aan maatregelen, waaronder zich ook meer hiërarchische interventies bevinden. Inzet vindt plaats onder het motto dat geen instrument onbenut mag blijven om maatschappelijke problemen te lijf te gaan. Een risico is hier wel dat de voorgestelde mix aan maatregelen uiteindelijk niet goed werkt – bijvoorbeeld als hiërarchische interventies de horizontale samenwerking onder druk zetten.

Een derde strategie is conditioneren: netwerksturing wordt tot op zekere hoogte en tot op een bepaalde niveau ‘gedoogd’. Men stelt voorwaarden die de critici moeten geruststellen: ‘we geven eerst het netwerk een kans, en als ze er onderling niet uitkomen grijpen we top-down in’. De wereld van de boom wordt hier als ‘stok achter de deur’ gebruikt om netwerksturing een kans te geven. Risicovol wordt deze strategie als de roep om het hanteren van de stok achter de deur al te snel klinkt waardoor netwerksturing geen kans krijgt.

Confronteren is de vierde strategie, waarbij men expliciet beargumenteert waarom netwerksturing de enige reële optie is om resultaten te bereiken en te verantwoorden. Tegenstanders of twijfelaars worden dan niet gerustgesteld maar juist geconfronteerd met de relatieve waarde van de eigen denkbeelden. Risico hiervan is dat de confrontatie uiteindelijk nadelig uitpakt voor de aanhangers van netwerksturing, want de wereld van de boom eist nu eenmaal dat er sprake is van op het oog heldere doelstellingen en politiek verantwoordbare activiteiten.

Gegeven de risico’s van de voorgaande opties laat zich in de praktijk vaak nog een strategie onderkennen, namelijk die van het camoufleren: wat moeilijk is, wat onzeker is en wat onvoorspelbaar is, wordt niet als zodanig benoemd, maar juist voorgesteld in de taal van de boom. Men kiest dan voor het stellen van ambitieuze targets en het aankondigen van stevige acties, maar wel in de wetenschap dat het hier vooral een verbale stevigheid en stoerheid betreft die in de praktijk van het maatschappelijk rizoom altijd slechts van beperkte waarde zal blijken. Zo ontstaat aan de ‘achterkant van beleid’ ruimte voor netwerksturing; risico is nu wel weer dat achteraf vragen kunnen komen als de gestelde targets niet worden gehaald.

De tijd zal leren welke van deze strategische opties bestendig genoeg is voor de overheid van de toekomst.

Prof. dr. Mark van Twist is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en decaan en bestuurder van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag. Dr. Martijn van der Steen is directeur van de denktank bij hetzelfde instituut.


Noten:

[i] G. Deleuze & F. Guattari, Rizoom, Utrecht 1998.

[ii] M. van der Steen, R. Peeters & M. van Twist, De Boom en het Rizoom: overheidssturing in een netwerksamenleving, essay in opdracht van het Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie, NSOB 2010.

[iii] R. Peeters, M. Schulz, M. van Twist & M. van der Steen, Beweging bestendige. Over de dynamica van overheidssturing in het rizoom, essay in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken & Innovatie, NSOB 2011.

 

Deel met anderen
Dit artikel behandelt het vraagstuk Publiek management, Technologie en sociaal beleid. Bewaar de permalink. Volg reacties op dit artikel via RSS feed van dit artikel. Reageer of laat een trackback achter.

5 reacties

  1. Arnoud Koers
    Geplaatst 28 september 2012 om 10:21 Permalink

    Als afstuderend masterstudent Management van Verandering en Cultuur schrijf ik mijn scriptie over de onderzoeksopdracht “Onder welke omstandigheden is er ruimte voor netwerkorganisaties bij te dragen aan beleidsontwikkeling, welke randvoorwaarden dienen daarbij in acht te worden genomen en wat is het effect op de rollen van de betrokken organisaties?”.
    Met van Twist deel ik de mening dat netwerken ruimte claimen in het publieke domein. Waar het Rijksoverheidsvraagstukken betreft zijn het veelal netwerkorganisaties (meer professionele, gestructureerde netwerken). Met als resultaat “Wonen 4.0″, of “Agenda voor de zorg”.

    Op zich deel ik ook Van Twists mening dat hiërarchische sturing in de netwerksamenleving niet werkt. Mijns inziens mist echter in het verhaal van Van Twist dat ook de overheid zich kan bedienen van een breder repertoire dan netwerksturing alleen. De combinatie van hiërarchische, markt- en netwerksturing en het bewust kiezen in deze stijlen van sturingsinstrumentarium (Meuleman spreekt in dit kader van “Metagovernance”), leidt er toe dat de overheid soms eisen stelt aan netwerken (hiërarchisch), maar de netwerken ook kan faciliteren, bijvoorbeeld in de rol van netwerkfacilitator (Zie de driedeling die Kenis over rollen in het netwerk daarover beschrijft), het netwerk actief kan beïnvloeden (netwerkgovernance, met daarbij altijd de dominante positie van de overheid in het netwerk in het achterhoofd) en kan verleiden (marktgovernance).

    Helaas is de overheid zich nog maar beperkt bewust van haar mogelijkheden in dit kader. Te snel en gemakkelijk zal zij zich bedienen van hiërarchische governance, omdat dat nou eenmaal “de aard van het beestje is”. Het vloeit ook voort uit de laatste fase van het beleidsontwikkelingsproces: de vaststelling van beleid, dat nou eenmaal veelal voorbehouden is aan overheid en politiek.

    In mijn scriptie wijs ik de overheid nadrukkelijk op dat handelingsreportoire. Want terecht signaleert Van Twist dat netwerken nu eenmaal ruimte nemen in het publieke domein. Als de overheid niet weet hoe zij hiermee op een goede manier om kan gaan, verliest ze verder aan vertrouwen.

    Arnoud Koers

  2. Pothumus
    Geplaatst 28 september 2012 om 11:44 Permalink

    Vanuit het rizoom gezien is de oplossing voor veel overheidsproblemen relatief eenvoudig:
    1) De boom moet verplicht in drie jaar 25% smaller worden, waarbij het aantal functieschijven ingrijpend verkort moet worden.
    2) Verplicht ambtenaren en toeleveranciers van diensten tot beknoptheid in schriftelijke uitingen.
    3) Overheidsorganisaties, Semioverheidsorganisaties en door de Overheid gefinancierde instellingen worden verplicht tot levering van gevraagde informatie.
    3) Stel vooraf duidelijke voorwaarden waaronder geleverd moet worden;
    A) Iedereen die voor de overheid een essay, rapport of brief schrijft dient dat zo beknopt mogelijk te verwoorden. Maximaal vier in A4tjes.
    B) Beleid moet op basis van die korte rapportage gemaakt kunnen worden.
    C) Overheid/Opdrachtgever kan bepalen of een onderdeel een nadere uitwerking moet hebben op maximaal twee onderdelen, tenzij de volksvertegenwoordiging in de 2e kamer anderszins besluit.
    D) Ook de nadere uitwerking mag maximaal vier A4tjes zijn, tenzij de volksvertegenwoordiging in de 2e kamer anderszins besluit.
    E) Leverancier heeft de verplichting tot nadere mondelinge toelichting, tegen een vooraf bepaald uurtarief, dat gebaseerd is op het wettelijk minimum uurloon en een maximale opslag daarop van 50%.

    Het rizoom kan door verstrekken of inhouden van subsidiestromen tot gedragsverandering gestimuleerd worden vanuit de boom.

  3. Geplaatst 30 september 2012 om 22:10 Permalink

    Gesteld wordt dat de ‘huidige samenleving” een “netwerksamenleving” is volgens de theorie van Deleuze. Maar wat is ‘huidig’, en ten opzichte van wanneer? Omdat niets gedefinieerd wordt kan ik alleen maar aannemen dat de theorie van Deleuze zonder voorbehoud geldt.

    Deleuze ontwikkelde zijn theorie tussen 1972 en 1980, het kan dus niet anders of de schrijvers bedoelen minstens de laatste vijftig jaar. Het is immers onmogelijk dat Deleuze zijn theorie ontwikkelde voor een periode die precies begint in 1972, ook hij moet kennis hebben gehad van de geschiedenis, en die op een of andere manier in zijn theorie verwerkt hebben. Met een filosofische beschouwing over een periode van een halve eeuw schrijver ze vervolgens beleidsadvies voor twee ministeries. Daar moet dan wel iets in staan dat verheldert, anders hadden de bewindslieden dat boek van Deleuze wel kunnen kopen.

    In de eerste zinnen wordt op merkwaardige wijze een eigen uitvinding geïntroduceerd, de “netwerkbesturing” als antwoord op de netwerksamenleving.
    Netwerkbesturing zou “voor de hand liggen”, het wordt dus niet geadviseerd, noch wordt gesuggereerd dat ze het waargenomen hebben, het is er zomaar, als een kosmische gebeurtenis.

    Vervolgens worden de problemen geschetst die ontstaan als de overheid zich gaat gedragen als het door Deleuze bedoelde rizoom in een “netwerkbesturing”. De overheid geeft dan de huidige hiërarchische structuur op. Zodra ze dat doet heeft ze niets meer te vertellen en kan er dus niets meer bestuurd worden. Ze heft zich op en anarchie komt daarvoor in de plaats. Waarom zou een lid van de netwerksamenleving iets aannemen van een ander lid van dezelfde netwerksamenleving, als het hem niet bevalt?

    Die gevolgtrekkingen vloeien inderdaad rechtstreeks voort uit de filosofie, maar ze zijn ook zo voor de hand liggend dat je er niet lang over na hoeft te denken. Als netwerkbesturing ook van Deleuze is zou het me niet verbazen als hij ze ook al opgemerkt had en de schrijvers dus echt niets anders gedaan hebben dan kliekjes opwarmen.

    Maar laten we aannemen dat dat niet zo is. Dan blijft de vraag wat het voor zin heeft om beleidsadvies te schrijven met zo’n grote mate van abstractie als die van Franse filosofen uit die tijd. Wie pleit voor netwerkbesturing? Niemand, de schrijvers ook niet, ze bespreken fictieve problemen van een abstracte wereld, en hoe.

    “De dynamica van de maatschappelijke context bepaalt de interventie.”
    De overheid reageert op wat in de maatschappij gebeurt.
    “Zo beschouwd is overheidssturing hiërarchische sturing.”
    Overheidssturing is hiërarchisch, punt.
    “Netwerksturing in het maatschappelijk rizoom vereist van overheidswege bijvoorbeeld geen pseudo-planning vooraf, maar een permanente alertheid die zich niet in procedures en checklists laat vangen en die veeleer schuilt in de professional judgement van betrokkenen en de doorgaande interactie tussen hen.”
    Zou de overheid aan netwerkbesturing gaan doen dan kan er geen beleid en geen planning meer zijn, het vereist kennis en inzicht om elke situatie het hoofd te bieden.

    Het opgeklopte taalgebruik wordt de schrijvers te machtig in de zin:
    “Gegeven de risico’s van de voorgaande opties laat zich in de praktijk vaak nog een strategie onderkennen,..”
    Dus, zouden de risico’s bij voorgaande strategieën er niet zijn, dan had de laatste strategie niet ontdekt kunnen worden. Dat is nonsens.

    Dan de uitsmijter, “de tijd zal leren welke van deze strategische opties bestendig genoeg is voor de overheid van de toekomst”, ofwel, “wij weten het ook niet”.

    Moeten die ministeries geen geld gaan terugvorderen? Of hebben ze een abonnement met verplichte afname van het volgende deel, “De gebeurtenissen in Haren volgens Sartre”?

  4. Geplaatst 3 oktober 2012 om 14:15 Permalink

    Hoe noem je het als kleine zelfsturende zorgorganisaties door de nieuwe WMO de nek worden omgedraaid, omdat ze niet met elke gemeente apart kunnen onderhandelen (capaciteit) en gemeenten om bureaucratische redenen voor grote bureaucratische partners kiezen?
    Nog een lange weg te gaan voordat kwaliteit mag winnen van bureaucratie.

  5. Geplaatst 13 oktober 2012 om 17:56 Permalink

    Zeker ook eens de recente TED Talk van Clay Shirky bekijken! http://koneksa-mondo.nl/2012/10/10/clay-shirky-over-hoe-internet-de-overheid-kan-veranderen/

4 trackbacks

  1. [...] Hoe kan de overheid in de huidige netwerksamenleving beleid maken dat werkt? Door te kiezen voor netwerksturing, zou je zeggen. Maar de spanning die dan ontstaat met hiërarchische sturing laat zich niet eenvoudig oplossen. Hoe valt het best met die spanning om te gaan?  [...]

  2. [...] Hoe kan de overheid in de huidige netwerksamenleving beleid maken dat werkt? Door te kiezen voor netwerksturing, zou je zeggen. Maar de spanning die dan ontstaat met hiërarchische sturing laat zich niet eenvoudig oplossen. Hoe valt het best met die spanning om te gaan?  [...]

  3. Door Minder overheid, meer zelf doen? | Koneksa Mondo op 13 oktober 2012 bij 17:52

    [...] Overheidssturing in een netwerksamenleving kan niet hiërarchisch [...]

  4. [...] Hoe kan de overheid in de huidige netwerksamenleving beleid maken dat werkt? Door te kiezen voor netwerksturing, zou je zeggen. Maar de spanning die dan ontstaat met hiërarchische sturing laat zich niet eenvoudig oplossen.  [...]

Reageer!

Uw e-mailadres wordt nooit gepubliceerd of met derden gedeeld. Verplichte velden zijn gemarkeerd met een *

*
*