In de huidige ‘kantelingsfilosofie’ wordt niet langer de overheid als probleemhouder van individuele sociale problemen van burgers gezien, maar de burger zelf. Gemeenten hanteren het keukentafelgesprek om in een dialoog met de aanvrager van een voorziening op zoek te gaan naar een evenwicht tussen publieke en individuele verantwoordelijkheid. In tijden van bezuinigingen bestaat echter het risico dat het publieke belang (soberheid) tijdens dit gesprek zwaarder weegt dan het individuele belang van de aanvrager. Zo dreigen de dialogen aan de keukentafel niet in het teken te komen staan van wat de zorgvrager en zijn omgeving nog wel kunnen, maar vooral wat de overheid niet meer kan (of wil). Een onbedoelde bezuiniging ten koste van kwetsbare burgers is mogelijk te voorkomen door nadrukkelijk stil te staan bij de vormgeving van het keukentafelgesprek.
Individuele burger is geen evenwaardige gesprekspartner
In de literatuur wordt vaak aangevoerd dat een echte dialoog tussen aanvrager en uitvoeringsprofessional niet mogelijk is. Zo is Evelien Tonkens sceptisch over de haalbaarheid van de dialoog, omdat er volgens haar altijd sprake is van machtsongelijkheid.1 Die ongelijkheid bestaat in eerste instantie uit de voorsprong die uitvoerenden hebben op het gebied van kennis en competenties. Daarnaast is er van beide kanten sprake van een zekere ongelijkheid wat betreft de benodigde informatie om tot een juiste beoordeling van de situatie van de cliënt te komen. De individuele burger beschikt over het algemeen niet over de kennis en competenties om in de dialoog als evenwaardige gesprekspartner te kunnen opereren. Uit eigen onderzoek naar een empowerende uitvoeringspraktijk blijkt dat uitvoerenden zich wel bewust zijn van de ongelijke positie, maar dat men niet weet hoe hier systematisch het hoofd aan te bieden.2 Van de cliënt wordt bovendien verwacht dat hij even bureaucratisch te werk gaat bij de invullingen van de benodigde voorzieningen als de uitvoeringsprofessional, maar veel mensen kunnen dat helemaal niet. Zij kunnen niet allemaal even goed een plan opstellen, de voortgang evalueren en hierop voortdurend reflecteren.
Gebrek aan professionalisme en calculerende burgers dragen bij aan ongelijkheid
De uitvoeringsprofessional krijgt in het keukentafelgesprek veel vrijheid. Het is aan het lokale bestuur om hier door middel van beleidsregels richting aan te geven. In diverse sociale domeinen blijken dergelijke regels echter volledig te ontbreken. Ook ontbreken vaak gemeenschappelijk ontworpen en getoetste werkwijzen. Het leidt bij onderzoeker Rik van Berkel en collega’s tot de conclusie dat in het sociale domein professionals ‘zonder professie’ opereren3; met willekeur en onbedoelde ongelijkheid als mogelijk gevolg. Lipsky wees in onderzoek bijvoorbeeld op het verschijnsel dat uitvoeringsprofessionals onderscheid maken tussen cliënten, waarbij degenen die zich aanpassen aan de praktijk van de uitvoeringsprofessionals positiever tegemoet worden getreden dan zij die dat niet doen.4 Aan de andere kant zullen sommige zorgvragers - en daar is niets nieuws aan - zich calculerend opstellen en misbruik maken van regelingen. Zij misleiden de uitvoeringsprofessional door bijvoorbeeld informatie over de persoonlijke situatie achter te houden. De WRR wijst erop dat er een praktijk kan ontstaan waarbij de mondige en assertieve burgers hun eigen belangen goed weten veilig te stellen, ten koste van de belangen van minder mondige cliënten.5
Wat is er dus nodig voor een goed gesprek aan de keukentafel?
Om te komen tot een echte dialoog en om gelijkheid in uitkomsten van de dialoog te krijgen valt te denken aan de volgende oplossingsrichtingen en concrete suggesties:
Professionalisering van de uitvoeringsprofessional
Uitvoeringsprofessional en aanvrager moeten in een dialoog vaststellen wat de burger en zijn omgeving zelf kunnen doen om de gewenste integrale participatie te realiseren en welke ondersteuning nodig is. Het voeren van deze dialoog vraagt om professionaliteit van de uitvoeringsprofessional. Gegeven de decentralisatie op veel terreinen is het zaak om de gemeenschap van professionals op lokaal niveau te ontwikkelen. Daarin moet aandacht zijn voor de vraag hoe om te gaan met de integraliteit van het lokale sociaal beleid en met de lokale beleidsuitgangspunten met betrekking tot eigen verantwoordelijkheid en overheidsondersteuning. Lokale intervisie en periodieke (zelf)evaluatie van de geaggregeerde lokale uitkomsten en klanttevredenheidsonderzoeken zijn mogelijkheden om het ontbreken van de professie van deze beroepsgroep te doorbreken.
Empowerment van de cliënt
Ook aan de kant van de cliënt kunnen maatregelen genomen worden om het daadwerkelijk plaatsvinden van de dialoog te bevorderen. In diverse publicaties over vraaggestuurde dienstverlening wordt aangedrongen op het bieden van voldoende informatie aan de cliënt over de regelingen, de dienstverleners en de kwaliteit van hun prestaties.6 Maar aangezien veel verwacht wordt van de burger zelf en zijn omgeving, is ook andere informatie gewenst om de juiste balans te vinden tussen eigen verantwoordelijkheid en ondersteuning. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verzameling van good practices of het creëren van de gelegenheid tot ‘lotgenotencontact’. Ook (onafhankelijke) coaching voorafgaand aan de gesprekken met de frontline-werker en ondersteuning of zaakwaarneming tijdens de dialoog zijn mogelijkheden om de positie van de cliënt te versterken.
Voorwaarden voor interactie
Naast aandacht voor de deelnemers aan de dialoog via professionalisering en empowerment kan de dialoog ook worden versterkt door de interactie tussen de gesprekspartners te ondersteunen. Te denken valt aan het protocolleren van de interactie, maar ook aan het betrekken van een onafhankelijke procesbegeleider bij de dialoog. Men zou ook een feedback-gelegenheid in de procedure kunnen inbouwen om vast te stellen of de gezamenlijk beoogde situatie daadwerkelijk is ingetreden en, zo niet, of dit tot bijstelling van de voorziening dient te leiden.
Deze oplossingsrichtingen hebben nog geen dagelijkse praktijk en de voorgedragen suggesties zijn niet of nauwelijks in de praktijk getoetst, omdat de inrichting van de dialoog, ondanks het veranderende karakter van de sociale regelingen, nog geen systematische aandacht krijgt in de uitvoeringspraktijk. Het is aan gemeenten en belangenorganisaties om deze uit te werken en werkwijzen te ontwikkelen.
Dit artikel is een samenvatting van hoofdstuk 8 (auteur: Hans Bosselaar) uit het pas verschenen boek ‘Bouwplaats lokale verzorgingsstaat’, H. Bosselaar en G. Vonk (red.), Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2013. Bosselaar is onderzoeker en academic manager bij de afdeling bestuurswetenschappen en politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam.
Noten
1. Tonkens, E. (2006). Het democratisch tekort van vraagsturing. Beleid en Maatschappij, 33(3), 186-195.
2. Bosselaar, H., Funke, C., & Huson, A. (2011). Zelfregie gezondheid en werk: onder constructie. Amsterdam: Welder.
3. Berkel, R. van, P. van der Aa en N. van Gestel, (2010), ‘Professionals without a profession? Redesigning case management in Dutch local welfare agencies’, in European Journal of Social Work 13(4): 447-463.
4. Lipsky, M. (1980). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage Foundation.
5. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). De verzorgingsstaat herwogen: Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam University Press.
6. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2006). Verschil maken: Eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat. Amsterdam: Uitgeverij SWP; Raad voor Werk en Inkomen (2010). Het heft in eigen hand: Sturen op zelfsturing. Handreiking voor re-integratieprofessionals. DenHaag: RWI.