Bij sommige wetten is het probleem waarop zij gericht zijn duidelijk en ligt ook de oplossing voor de hand. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het rookverbod in cafés en de dodehoekspiegels bij vrachtwagens. Doelen en beoogde effecten van deze wetten zijn behoorlijk helder en zijn via empirisch onderzoek relatief eenvoudig vast te stellen. Maar er zijn ook wetten die veel gecompliceerder zijn en waarbij ook normatieve en rechtspolitieke vraagstukken een rol spelen.
Wetten maak je niet zomaar. Een wet is een ingrijpend middel. In de Aanwijzingen voor de regelgeving staat dat eerst andere maatregelen moeten worden geprobeerd.[1] En het Integraal toetsingskader beleid en regelgeving stelt dat een goede onderbouwing van wetsvoorstellen nodig is.[2] Als er empirisch onderzoek beschikbaar is dat relevant is voor een nieuwe wet, dan zou dat dus in een wetgevingstraject moeten worden betrokken.[3] De kans is dan groter dat de wet ‘werkt’ en geen of minder ongewenste neveneffecten heeft.
In dit artikel analyseer ik achtereenvolgens wetgeving en beleid over mensenhandel en prostitutie, over het spreekrecht voor slachtoffers en over het afbouwen van de ‘instituutszorg’.[4]
Gedwongen prostitutie
In het jaar 2000 is het bordeelverbod opgeheven. Prostituees zouden voortaan zelfstandig werken en goed toezicht zou mensenhandelpraktijken doen verdwijnen. De praktijk laat echter zien dat gedwongen prostitutie nog steeds voorkomt. Vooral buitenlandse prostituees worden uitgebuit. Zij werken vaak niet zelfstandig, en extreem geweld tegen hen en hun familie is geen uitzondering (Van der Zee 2013). Als ze aangifte doen, worden ze soms bedreigd of mishandeld. Buitenlandse slachtoffers weten bovendien vaak niet de weg te vinden naar de politie. Een belangrijk deel van de uitbuiting blijft zo onzichtbaar. De wetgeving van 2000 was dus te optimistisch.
Ook een recente wet die klanten van uitgebuite prostituees strafbaar maakt, is waarschijnlijk onvoldoende om het uitbuitingsprobleem aan te pakken. Een klant die weet of redelijkerwijze vermoedt dat de prostituee wordt uitgebuit, kan worden vervolgd. Maar er bestaat grote twijfel of de wet wel tot veroordelingen zal leiden. Het voorkómen van uitbuiting is moeilijk, maar heeft op de lange duur waarschijnlijk meer effect.
Slachtofferrechten zijn politiek gezien interessanter dan rechten van de verdachte
Zelfstandig werkende prostituees weten vaak goed voor zichzelf op te komen en de aandacht te vragen voor hun problemen. Die grotere aandacht voor de zelfstandige groep kan ten koste gaan van de uitgebuite groep die wordt vergeten of van wier ellende gewoon wordt weggekeken.
Slachtoffers en spreekrecht
Sinds 2005 heeft een slachtoffer spreekrecht op de strafzitting. Tegenwoordig mag het slachtoffer ook iets zeggen over of de verdachte schuldig is en over de straf die hij zou moeten krijgen. Sinds kort is er een wet die de verdachte verplicht op de zitting aanwezig te zijn. Het hoofdmotief voor het spreekrecht was een therapeutisch effect voor het slachtoffer; het slachtoffer zou zich beter gaan voelen door op de zitting te spreken.
Empirisch onderzoek laat echter zien dat een dergelijk effect er niet aantoonbaar is (Kunst 2015). Veel slachtoffers hebben bovendien geen behoefte aan een mondeling spreekrecht, en ook niet om iets te zeggen over schuld en straf (Lens, Pemberton & Groenhuijsen 2010). Ze vinden het indienen van een schriftelijke slachtofferverklaring voldoende, die leest de rechter dan tijdens de zitting op. Een belangrijk deel van de slachtoffers wil bovendien niet in contact komen met de verdachte en gaat daarom niet naar de zitting (Malsch, Dijkman & Akkermans 2015). Als het slachtoffer een verdachte op de zitting aanwijst als de dader, kan de onschuldpresumptie, een belangrijk recht van de verdachte, in het gedrang komen.
Hadden deze empirische feiten invloed op het parlementaire debat? De slachtoffers die willen en kunnen spreken op de zitting lijken centraal te zijn gesteld om nieuwe wetgeving te onderbouwen en erdoorheen te krijgen (Doornbos e.a. 2020). Slachtofferrechten zijn politiek gezien interessanter dan rechten van de verdachte. De groep slachtoffers die liever op de achtergrond blijft, werd min of meer vergeten. Maatregelen om hun anonimiteit en bescherming te geven tijdens het strafproces, kregen veel minder aandacht.
Instellingszorg
Vanaf het eind van de vorige eeuw wordt ‘instituutszorg’ aan psychiatrische patiënten en verstandelijk gehandicapten afgebouwd. De bewoners zouden zelfstandig in de maatschappij gaan wonen. De assumptie bij dit beleid is dat zelfstandig wonen kán en dat de bewoners dit zelf ook wensen (Malsch 2022). Maar is die veronderstelling op empirische kennis gebaseerd?
Sommige groepen bleven deels onzichtbaar tijdens de wetgevingstrajecten
Onderzoek (zie onder meer Haak & Dokter 2017; Neuvel & De Pater 2018; Malsch 2022) laat zien dat de verhuizingen naar de maatschappij leiden tot vereenzaming, isolatie en achteruitgang in de kwaliteit van leven. Van integratie is meestal geen sprake. In woonwijken is soms overlast waartegen de buren protesteren. Bovendien willen gehandicapten meestal niet verhuizen, maar worden ze ertoe gedwongen. Voor de leeggemaakte terreinen zijn grootschalige vastgoedplannen gemaakt. Die leidden tot (bijna-)faillissementen of grote financiële problemen.
Pas sinds kort wordt de instellingszorg aan verstandelijk gehandicapten weer enigszins ‘aangekleed’. Men komt dus terug op het eerder ingezette beleid, zij het veel te laat. Ook in dit wetgevings- en beleidstraject is een vorm van ‘uitruil’ tussen groepen te zien. De (kleine) groep die zelfstandig kan wonen in de maatschappij kreeg veel aandacht en stimulans; de groep die dit niet kan, werd grotendeels genegeerd (Malsch 2022).
Neoliberale regelgeving
Bij deze drie wetgevingstrajecten is op onevenwichtige wijze gebruikgemaakt van empirisch onderzoek. Vooral de zelfstandige groepen kregen aandacht en ondersteuning. Sommige groepen bleven deels onzichtbaar tijdens de wetgevingstrajecten. Zij hebben grote moeite om hun situatie voor het voetlicht te brengen; uitgebuite prostituees van veelal buitenlandse afkomst en kwetsbare gebruikers van de langdurige zorg.
Duizenden tot tienduizenden psychiatrische patiënten en verstandelijk gehandicapten zijn aantoonbaar geraakt
De beschreven wetgevingstrajecten zijn deels te duiden binnen het neoliberale discours:
- marktwerking binnen segmenten die vroeger door de overheid werden georganiseerd
- een overheid die wegkijkt bij de uitvoering
- veel aandacht voor personen die zich op eigen kracht kunnen redden
- het nemen van initiatief
- minder aandacht voor kwetsbaren
Onevenwichtige gebruikmaking van empirisch onderzoek is het duidelijkst te zien bij de afbouw van instellingszorg, die duizenden tot tienduizenden psychiatrische patiënten en verstandelijk gehandicapten aantoonbaar heeft geraakt. Toegeven dat het fout is gegaan, gebeurt echter nog steeds niet.[5] Empirisch onderzoek is hetzij selectief toegepast, hetzij genegeerd. Wets- en beleidsregels die de bewoners een vorm van inspraak gaven, zijn niet toegepast. Vastgoedontwikkelaars hebben hiervan geprofiteerd, naast goedbetaalde bestuurders en managers.
Dit proces werd niet gehinderd door toezichthouders of het ministerie; sterker nog, deze gang van zaken is actief gestimuleerd (Malsch 2022). Als het empirisch onderzoek van de aanvang af serieus was genomen, hadden de grootschalige, gedwongen verhuizingen naar woonwijken van veel verstandelijk gehandicapten en psychiatrische patiënten nooit doorgevoerd kunnen worden. Door de onfatsoenlijke omgang met empirisch onderzoek en regelgeving heeft deze trein echter decennialang vrijwel ongestoord kunnen doorrijden, ten koste van zwakkere burgers.
Marijke Malsch is hoogleraar Empirical Legal Studies bij de Open Universiteit en senior onderzoeker bij het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR). Zij schreef Hoe gehandicapten hun thuis verloren. De gevolgen van een falend beleid (2022).
Noten
1 https://www.kcwj.nl/kennisbank/aanwijzingen-voor-de-regelgeving-0
2 https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/7-wat-zijn-de-gevolgen/75-evalueren-en/e-0
3 Inzicht in kwaliteit | Rapport | Algemene Rekenkamer
4 Dit essay vormt een uitwerking van Malsch, M. (2022). Evenwicht in wetgeving? In: Ommeren, F. van, D. Roovers, P. de Jong & B. Costers, Wetenschap en overheidsbeleid: een spanningsvolle relatie (p. 149-162). Boom, ROB
5 https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/opinie-community-care-heeft-niet-gewerkt-voor-verstandelijk-gehandicapten-erken-die-beleidsfout~b057b431/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F
Foto: Tyler Hewitt (Flickr Creative Commons)