Het smalle pad van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad

Een verzorgingsstad die dankzij burgerparticipatie leidt tot betere sociale voorzieningen, dat lijkt de hemel op aarde. Maar het kan werkelijkheid worden, als de wil er is. Neemt niet weg dat het pad ernaartoe smal is, ook als burgers, overheden en instellingen zich ervoor inzetten.

De Nederlandse verzorgingsstaat transformeert richting een verzameling verzorgingssteden. Zorg, arbeid, onderwijs, huisvesting en welzijn liggen steeds nadrukkelijker op het bordje van gemeenten en van burgers zelf. Dat blijkt ook uit het beroep dat de staatssecretaris voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport Martin Van Rijn doet op de verantwoordelijkheid van burgers om te zorgen voor zichzelf en hun naasten. De door het huidige kabinet voorgenomen decentralisaties op het gebied van de jeugdzorg, de AWBZ en de sociale zekerheid versterken dat verder. Wie de beschikbare professionele hulp of de mogelijkheden tot het bieden van mantelzorg in gevaar ziet komen, ervaart dit al snel als een platte bezuiniging en het over de schutting gooien van taken en verantwoordelijkheden door de centrale overheid.

Positievere argumenten zijn dat gemeenschapszin, zelfredzaamheid en zorgzaamheid dichtbij en met burgers georganiseerd en gestimuleerd worden. Zorgen voor elkaar gebeurt immers in buurten, wijken en instellingen en is lokaal van karakter. De decentralisaties lijken daarmee een andere en intensievere burgerparticipatie te impliceren, waarmee invloed op de aard, omvang en kwaliteit van voorzieningen uitgeoefend kan worden. Dat heeft mogelijk als gevolg dat er variatie gaat ontstaan in hoe de verschillende verzorgingssteden eruit komen te zien. Hoe gaan burgers, instellingen en de politiek met deze beweging van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad om?

Decentralisatieproblemen

De aard en omvang van sociale voorzieningen in de verzorgingsstad, de wijze waarop burgers daarop inspraak hebben en de manier waarop overheden en instellingen daarmee omgaan, worden nog sterk beïnvloed door de inrichting van de ‘oude’ verzorgingsstaat. Dat blijkt uit een drietal problemen bij de decentralisatieoperatie.

Allereerst was de verzorgingsstaat altijd gericht op zorgen en verzorgen. Burgers hadden daar recht op. De bijbehorende plicht om zelf de noodzaak tot zorg waar mogelijk te voorkomen, raakte op de achtergrond. In de verzorgingsstad gaat het om zelfredzaamheid en meedoen en om combinaties van zorgen, werken en wonen. Zelfredzaamheid in de langdurige zorg vergt bijvoorbeeld een eigen dak boven je hoofd. En dus een eigen inkomen. De huidige instituties zijn echter gericht op het gescheiden aanbieden van zorg, werk of onderwijs. Verdere ontschotting van instellingen knelt met de noodzakelijke burgerparticipatie op lokaal niveau. Het is makkelijker meepraten in een zorginstelling met een afgebakend takenpakket binnen een eenduidige doelgroep die kennis en ervaringen deelt, dan dat je als patiënt ook een mening moet hebben over het lokale arbeidsmarktbeleid.

Daarnaast moeten professionals steeds transparanter werken. Via benchmarks en centrale registraties wordt dat gerationaliseerd en volgen er sancties als contractafspraken of regels worden overtreden. Bij elke misstand in een ziekenhuis of woningcorporatie wordt de roep om transparantie en ingrijpen door centrale toezichthouders steeds harder. Professioneel werk gaat echter met aandacht gepaard en is gebaseerd op het vertrouwen in vakkundigheid en betrokkenheid. Goede hulp speelt in op sociale en lokale omstandigheden en behoeften van burgers. Daardoor kunnen verschillen ontstaan, ook als gevolg van de lokaal georganiseerde burgerparticipatie. Punt is evenwel dat toezichthouders gefocust zijn op het uitsluiten van verschil in kwaliteit en kosten.

Lokale verantwoordelijkheid suggereert meer speelruimte en keuzevrijheid voor gemeenten, burgers en instellingen. Die keuze blijkt edoch beperkt door budgettaire grenzen bij een groeiende vraag. WMO-raden en cliëntenraden hebben weliswaar inspraak in beleid en bestuur, maar dat leidt nog niet tot participatie van alle burgers of tot meer individuele keuzemogelijkheden en regie over het eigen leven. Lokale keuzes worden nog sterk bepaald door landelijk geregeld aanbod, de eigen keuzes zijn beperkt.

Om de traditionele manieren van zorgen en verzorgen om te buigen naar meer activerende vormen van burgerparticipatie die leiden tot lokale verschillen is er zowel een morele als institutionele agenda nodig.

De morele agenda

De implicatie van lokale keuzes rond zorg, onderwijs, werk en zekerheid is dat deze gerechtvaardigd worden via burgerparticipatie. Ervaringskennis en lokale sociale omstandigheden bepalen mee wat goede of slechte keuzes zijn. Dat verhoudt zich slecht tot van bovenaf opgelegde uniforme eisen waaraan voorzieningen moeten voldoen. De morele agenda van de verzorgingsstad gaat over het bereiken van kwaliteit van leven, gezondheidswinst en welbevinden. Dat kan in de verzorgingsstad alleen op lokaal niveau worden bepaald, dit uitgangspunt dient dan ook centraal te staan in het centrale overheidsbeleid.

De verzorgingsstad vraagt van instellingen dat zij investeren in samenwerking en een visie delen op meedoen en zelfredzaamheid van burgers. Dat impliceert dus ook samenwerking zoeken buiten de eigen traditionele kring. Goed bestuur is dat je over eigen belangen heen kijkt en investeert en participeert in het lokale netwerk van voorzieningen. De focus op groei van het eigen aanbod moet daarvoor wijken. Meer zorg is niet altijd betere zorg: soms zijn aanpassingen in de woning beter dan nog meer ziekenhuisopnames. Ook al leidt dat tot minder inkomsten voor het ziekenhuis. De menselijke maat moet voorop staan. Dit vergt zelfdiscipline en morele zelfbeheersing van instellingen.

Van burgers wordt moreel verwacht dat ze meer voor zichzelf en elkaar zorgen. Dit mag geen onrealistisch en verplicht appel op vrijwilligheid worden, als er tegelijkertijd om meer arbeidsparticipatie wordt gevraagd – vooral van vrouwen – en als kinderen ook om economische redenen, zoals werkgelegenheid, steeds verder weg van hun ouders wonen. Dat appel is weinig waard als het werk van professionals in instellingen niet van overdreven regulering wordt verlost. Niet alle zorg, vooral voor de meest hulpbehoevende mensen, kan worden opgelost met een pleidooi voor mantelzorg.

De institutionele agenda

Om de morele agenda te realiseren, is er ook een institutionele agenda nodig. Financieel kan de verzorgingsstad niet aan de leiband van de staat lopen. Meer ruimte voor eigen belastingen, eigen betalingen en lokale zorgspaarregelingen zijn een kwestie van tijd als we willen voorkomen dat lokale overheden zich enkel op kostenbeheersing richten. Via burgerparticipatie kunnen burgers prioriteiten stellen rond zorg, zekerheid en veiligheid. Lokale besturen kunnen dan verschil maken.

Dat vraagt om zeggenschap van burgers, institutioneel geborgd bijvoorbeeld via coöperaties in de buurt of de wijk. Het delen van de macht is ook in de verzorgingsstad geen geste, maar noodzaak. Het geeft mensen invloed op hun zorg of die voor hun naasten. Op nationaal niveau pleitten de hoogleraren Tonkens en Duijvendak eerder voor een plaats voor mantelzorgers en vrijwilligers in de SER. Maar juist ook op lokaal en regionaal niveau zal de komende tijd gepolderd moeten worden.

De toegankelijkheid van kennis en informatie is cruciaal. Er bestaan - bijvoorbeeld in de langdurende zorg - kennislacunes over wat wel en niet effectief is. Er is weinig toegankelijke beslisinformatie rond arbeid, scholing en zorg, waarbij ook ervaringskennis betrokken is. Die zijn wel nodig om betere, lokale kwaliteitseisen aan de sociale voorzieningen te stellen. Het beschikbaar stellen van die beslisinformatie, met gebruik van nieuwe digitale middelen, is vereist om burgerparticipatie op lokaal niveau te versterken.

De verzorgingsstad biedt een perspectief op solidariteit die niet uitgaat van een groeiend zorgaanbod dat alleen haalbaar is bij economische groei, maar van welbevinden en kwaliteit van leven. Burgers en organisaties moeten daarbij lokaal de ruimte krijgen om dat in te vullen. Daar is lokale beslissingsmacht mee gemoeid. De verzorgingsstad kan dan dicht bij het oorspronkelijke doel van de sociale zekerheid komen, namelijk dat de gemeenschap zorgt voor de burger met gebreken, op voorwaarde dat die burger zelf alles doet wat mogelijk is om die gebreken te voorkomen.

Wat blijft er over voor Den Haag?

De beweging van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad verandert de verhoudingen binnen het Huis van Thorbecke fundamenteel. Het schrapt niet zozeer instituties, maar verandert wat ze doen. In het perspectief van de verzorgingsstad is het niet het Binnenhof dat uniforme regels en eisen stelt, maar juist op hoofdlijnen stuurt, leert loslaten en variatie toestaat. Een meer terughoudende en reflexieve landelijke politiek kan met behulp van lokale inzichten de decentralisatieproblemen bestrijden. Een eerder pleidooi van Meindert Fennema in de Volkskrant, om in de Eerste Kamer ook vooral de stem van de lokale besturen te laten doorklinken, past daar bij. Departementen zouden dan vooral in de sectorale en inhoudelijke kennis rond welbevinden en de kwaliteit van leven moeten investeren om echt te kunnen sturen op hoofdlijnen richting de verzorgingsstad. Daarmee zouden ze lokale overheden, instellingen en burgers beter van dienst kunnen zijn. Landelijke kennisbronnen, zoals het Sociaal en Cultureel Planbureau, moeten dan voor hen toegankelijk zijn, met de feiten op een rij over wat burgers ervaren als eigen verantwoordelijkheid en welke mogelijkheden zij zien voor bijvoorbeeld mantelzorg. Het pad is wellicht smal, maar het is mogelijk: de verzorgingsstad die dankzij burgerparticipatie leidt tot betere sociale voorzieningen.

Kim Putters is per 15 juni 2013 de nieuwe directeur van het Sociaal Cultureel Planbureau. Dit artikel is een verkorte versie van de lezing die hij op donderdag 23 mei hield in De Balie en is eveneens verschenen in de Volkskrant.  

Reacties op dit artikel (3)

  1. Beste Kim Putters
    Mooie lezing en zeer herkenbaar. En een Ode aan de ervaringsdeskundigheid van burgers maar met name van ‘afnemers’ van zorg, onderwijs etc. die veel met onze systemen te maken hebben door een bepaalde kwetsbaarheid. vb. In heel Nederland (ook in Utrecht) zijn er ouder initiatieven voor slimme kinderen met autisme die geen passend onderwijs hebben: onze kennis en invloed blijkt hard nodig om de goede onderwijsarrangementen te kunnen maken. Maar wat zijn het bolwerken en hoe bureaucratisch vaardig moet je zijn om door te dringen.
    Alleen door maatschappelijk ondernemerschap van ouders en ongehoorzame professionals in een lokale setting lukt dat nog: algemene regels of rechten verdampen in de mallemolen van professionele bestuurslagen. Men voelt te weinig urgentie als een kind thuis zit door het ontbreken van passend onderwijs (Zie het laatste rapport van de NKOB).
    Laat SCP vooral als tegenkracht fungeren om niet alleen de stem van burgers, ouders, kinderen te bundelen (waar ze last van hebben) maar ook hun vruchtbare ideeën te erkennen hoe het anders kan. Het zit hem vaak in kleine aanpassingen in de mentaliteit tussen mensen en inderdaad een morele insteek. Hoe meer je rekening gaat houden met de rechten en belangen van alle betrokkenen (maar die moet je wel kennen), hoe beter we de situatie kunnen beoordelen en hoe meer we de plicht tot handelen voelen. De schaal moet inderdaad terug naar onze verzorgingsstad of zelfs buurt. Bedankt. En veel succes in je nieuwe baan na zo’n goede voorganger een echte eer!

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *