Nederland zette kort na het uitbreken van de coronacrisis in op een centrale, landelijke aanpak van de coronacrisis. Hoewel deze overheersend landelijke sturing successen heeft geboekt, zijn er uit verschillende hoeken twijfels over geuit. Economen wijzen erop dat regionale differentiatie van maatregelen grote economische voordelen had kunnen hebben in vergelijking met de landelijke aanpak waarmee uniforme maatregelen werden geïmplementeerd. Tot 25 procent van het verlies in verdienvermogen (GDP) van de Nederlandse economie had ermee voorkomen kunnen worden.
Bestuurskundig onderzoek laat zien dat regionale differentiatie van beleid helpt om een crisis gerichter aan te pakken (Van den Berg, Dreef & Clemens, 2020). Dat zo’n aanpak tot de mogelijkheden behoorde, blijkt uit recent onderzoek: 150 van de 360 gemeenten hadden gezien hun besmettingscijfers niet in lockdown hoeven gaan aan de start van de pandemie (Schreuder, 2023). Door uniforme regels te implementeren om de crisis te bestrijden, waren de gevolgen voor regio’s met lage besmettingscijfers onevenredig groot (Ketelaar, 2020). Achteraf bezien waren er dus zeker mogelijkheden geweest voor meer differentiatie op regionaal niveau.
Het Rijk bepaalde en de regio voerde uit
Wij deden onderzoek naar vier casussen waarin gepoogd werd om regionale differentiatie te realiseren – landelijk beleid, recreatieve overnachtingen, financiële steun van de cultuursector en groene regionale ontwikkeling (Edelenbos, 2023). Dit leverde een kritisch beeld op van de pogingen om regionale differentiatie te realiseren. Het ontbrak aan de wil, het mandaat (mogen) en het vermogen (kunnen) om tijdens de coronacrisis tot betekenisvolle regionale differentiatie te komen.
Willen – controle bij Rijk
De wens tot regionale differentiatie was er wel degelijk. Van maart tot december 2020 werd geëxperimenteerd met de mate waarin regio’s zelf maatregelen mochten nemen. Vanwege onder andere de beperkte bereidheid van de regio zelf om regionale maatregelen te nemen, pakte het kabinet de regie weer terug (Coster, 2022). Hoe kan dat?
Het Rijk liet vanaf het begin zien in staat te zijn om maatregelen voor te stellen, te financieren en te implementeren. Dit leidde tot een machtige positie van het Rijk en een volgende rol voor de regio’s: het Rijk bepaalde en de regio voerde uit. Er was een duidelijke wens van de landelijke politiek om snel en efficiënt te kunnen handelen. Kortom, het Rijk wilde in de coronacrisis graag ‘in control’ blijven. Vanuit dat perspectief is inmenging van de regio bij het bepalen van maatregelen een extra hoepel die kostbare tijd in beslag neemt.
Wanneer er toch gedifferentieerde maatregelen op regionaal niveau genomen werden, zien we dat de regio de verantwoordelijkheid uiteindelijk weer terugschoof naar het nationale niveau. De coronacrisis lijkt voor de regio een ‘hete aardappel’ te zijn waar men de handen niet aan wilde branden. Minister de Jonge zei daarover ‘dat men het in de regio’s spannend vindt om maatregelen te nemen’ (Klaassen & Winterman, 2021).
Mogen – legitimiteit ontbrak
Het realiseren van regionale differentiatie vraagt bovendien voldoende regionale legitimiteit. Legitimiteit is afhankelijk van zowel formele als informele bronnen, beide moeten voldoende zijn georganiseerd. Neem bijvoorbeeld de rol van de veiligheidsregio’s. Hoewel zij op papier een duidelijke rol hebben bij crisesbestrijding, dolven zij in de praktijk het onderspit tegen het Rijk.
De veiligheidsregio’s en burgemeesters voelden zich vaak gepasseerd
Het lukte de regionale instituties, zoals de veiligheidsregio’s, tijdens corona niet om het vertrouwen en de acceptatie van burgers in gedifferentieerde maatregelen te verkrijgen. Desondanks waren zij toch verantwoordelijk voor crisisbestrijding en moesten zij maatregelen invoeren en handhaven.
Omdat de regio’s – naast de veiligheidsregio’s ook de provincies en regionale samenwerkingsverbanden – zich vooraf niet voldoende hebben gerealiseerd wat verantwoordelijkheid nemen inhoudt en of hun maatregelen als legitiem worden ervaren door de buitenwereld, komen de spaarzame pogingen tot differentiatie snel tot een einde. Hierin zien we dat differentiatie eigenlijk alleen mogelijk is als (democratische) legitimiteit, juist op het regionale niveau, goed geborgd is.
Kunnen – bestuurskracht nodig
Ten derde speelde het gebrek aan bestuurlijk vermogen om samen te werken. Er vond weinig dialoog en afstemming tussen Rijk en regio plaats, behalve als het ging om het implementeren van rijksmaatregelen naar regionaal en lokaal bestuursniveau. Geen van de partijen bracht de afstemming tussen Rijk en regio op gang.
Bovendien was over de gezamenlijke overdracht van landelijk naar regio te weinig nagedacht. De veiligheidsregio’s en burgemeesters voelden zich vaak gepasseerd en hadden geen toegang tot de ‘gesloten’ landelijke besluitvormingsarena. Zij hadden daardoor weinig invloed op het landelijke beleid. Door het ontbreken van effectieve en efficiënte verbindingen tussen bestuurslagen, zien we dat het Rijk de taken naar zich toetrok zonder ruimte te laten voor differentiatie.
‘De kracht van differentiatie schuilt in het eigenaarschap’
Naast regionale autonomie is ook bestuurskracht tot samenwerking nodig om een crisis zoals de coronacrisis aan te kunnen pakken. De regio’s in onze casussen bleken niet in staat om regionale differentiatie op te pakken en in te vullen.
Zij kregen wel degelijk de mogelijkheid om te experimenteren en te bewijzen dat ook zij in staat zijn te handelen, rekening houdend met de regionale en lokale karakteristieken. Dit lukte hun echter niet en er werden nauwelijks regionale maatregelen ingevoerd. Bij gebrek aan samenspel van regionale bestuurskracht, autonomie en multi-level samenwerking tussen regio en Rijk vloeiden de mogelijkheden tot regionale differentiatie weg.
Ruimte en vrijheid voor regio’s
Volgens de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) is dit een breder probleem (ROB, 2021). Gezien de regionale verscheidenheid in Nederland moet in de aanpak van landelijke crises ruimte zijn voor verschil, benadrukt de ROB. Zij voegt daaraan toe: ‘De kracht van differentiatie schuilt in het eigenaarschap: de bestuurslagen die het vermogen en vertrouwen hebben om een opgave of taak uit te voeren, krijgen die toebedeeld en mogen het doen’ (ROB, 2021).
Regio’s zouden dus ruimte en vrijheid moeten krijgen om bepaalde opgaven op hun eigen manier, passend bij de regio, op te pakken. Parallel daaraan moeten zij eigenaarschap, legitimiteit en bestuurlijk vermogen ontwikkelen om mogelijkheden voor differentiatie te benutten. Dit vormt een sterke aanwijzing dat, zonder een versterking van het regionale niveau, een regionale aanpak van crises (zoals de coronacrisis) niet werkt. Een les die niet alleen van belang is voor het omgaan met crises zoals de coronapandemie.
Veel controversiële en crisisgevoelige onderwerpen worden immers in de regio neergelegd: van droogte tot woningbouw, van stikstof tot windmolens, van vluchtelingenopvang tot energietransitie. Zonder voldoende eigenaarschap, legitimiteit en bestuurlijk vermogen kunnen de regio’s slechts een beperkte rol vervullen en zal de regie uiteindelijk weer op landelijk niveau worden gelegd.
Marijn Stouten is bestuurskundige en werkt als junior onderzoeker bij GovernEUR. Mattijs Taanman is transitiewetenschapper en werkt als senior onderzoeker bij GovernEUR. Jitske van Popering-Verkerk is bestuurskundige en werkt als managing director bij GovernEUR. Jurian Edelenbos is bestuurskundige en werkt als hoogleraar interactief stedelijk bestuur en academisch directeur van het Erasmus Initiative Vital Cities and Citizens bij de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Foto: European Space Agency (Flickr Creative Commons)