Nederland is een van de rijkste en gelukkigste landen ter wereld en behoort tot de top drie van landen met de sterkste instituties ter wereld. Toch leeft hier één op de veertien huishoudens onder de armoedegrens. Soms is die armoede van tijdelijke aard, maar bijna de helft van de arme huishoudens heeft jaren achtereen grote moeite om rond te komen. En naarmate mensen langer in armoede leven wordt het moeilijk om eruit te komen en is de kans op terugval groot. Deze paradox van armoede in een rijk land vraagt om een nadere verklaring. En wat betekent het eigenlijk om arm te zijn in een land als Nederland?
Interventies gericht op individu
Bij denkbeelden over armoede wordt vaak de psychologie van de schaarste van Mullainathan en Shafir aangehaald. Deze theorie heeft een grote invloed gehad op hoe beleidsmakers en professionals in Nederland naar de oorzaken van armoede kijken, namelijk dat mensen niet arm zijn vanwege hun keuzes, maar hun keuzes veelal het gevolg zijn van armoede. Het idee dat arme burgers niet in staat zijn om altijd en overal verstandige keuzes te maken en daarnaar te handelen is vertaald naar beleid dat onder andere gericht is op vermindering van verleiding en stress en op sturing via nudges.
Juist in die afhankelijkheid van het systeem ervaren mensen stress
Dit leidde tot interventies die zich overwegend richten op het individu, de persoon die in armoede leeft of schulden heeft. Door kleine aanpassingen in bijvoorbeeld informatieverstrekking (zoals vereenvoudiging of personalisatie van de boodschap), een meer ondersteunende gespreksvoering of het sturen van herinneringen via sms wordt het individu met relatief weinig kosten en inspanning genudged en gecoacht naar betere beslissingen. In deze werkwijze wordt voornamelijk geprobeerd gedrag te beïnvloeden binnen de bestaande systemen.
Ook systeem levert stress op
Maar wat als de burger niet uit de armoede komt door weeffouten in het systeem? De (financiële) schaarste-theorie van Mullainathan en Shafir is hoofdzakelijk geformuleerd in een context van armoede in India. Daar zijn het voornamelijk zorgen over het gebrek aan geld, waarvan mensen stress ervaren. Er is een belangrijk verschil met armoede in een rijk land, en Nederland in het bijzonder: hier levert de interactie met het systeem zelf ook stress op (zie ook het interview op deze site met Michal Krumer-Nevo).
Arm zijn in Nederland betekent te weinig geld hebben én afhankelijk zijn van de verzorgingsstaat. En juist in die afhankelijkheid van het systeem ervaren mensen stress, omdat het zo ingewikkeld is geworden, ze afgewezen worden of niet passen binnen de regels en de kans bestaat dat ze bijvoorbeeld toeslagen terug moeten betalen. Als je een fout maakt, kun je een boete krijgen.
Mensen ervaren dus stress als gevolg van het niet hebben van voldoende geld en het niet kunnen betalen van rekeningen, maar ook van de interactie met de overheid. Deze systeemstress is anders dan de mentale belasting van het volgen van de wet. Het is mentale belasting vanwege het vastlopen in de wet. Het kan leiden tot het mijden van interactie met de overheid en niet-gebruik van inkomensondersteunende maatregelen.
In de schulden door het systeem
Mensen kunnen ook in de schulden geraken bij de verzorgingsstaat of publieke instanties waar ze van afhankelijk zijn. Een belangrijk deel van de problematische schulden vindt zijn oorsprong in vorderingen van publieke en semipublieke schuldeisers zoals de belastingdienst, zorgverzekeraars en woningcorporaties.
De essentie van deze systeemschuld is dat het geen gevolg is van impulsieve consumptie of pech, maar van een structureel ontoereikend inkomen in combinatie met inefficiënte verschaffing van basisvoorzieningen waardoor inkomensondersteuning moet worden terugbetaald (zoals huur-, zorg of kinderopvangtoeslag). Systeemschuld en systeemstress gaan vaak samen en zijn nauw verbonden met bestaansonzekerheid. Mensen met een laag inkomen komen sneller in aanraking met inkomensondersteuning. Daarnaast geeft een (te) laag inkomen een verhoogd risico op schulden: als er simpelweg te weinig binnenkomt om redelijkerwijs rond van te komen, zijn schulden gauw gemaakt.
Het gaat om het aansluiten van de beleidswereld op de leefwereld van mensen
Bij zulke verweven problemen is het aanreiken van handvatten aan het individu niet voldoende. Zolang we ons enkel richten op gedragsverandering binnen de bestaande systemen wordt het armoedevraagstuk niet opgelost. Er heerst een sterk gevoel vanuit de uitvoering, de beroepsprofessionals, maar ook bij de burgers zelf dat het bestaande armoedebeleid niet meer goed uitvoerbaar is en de problemen onvoldoende oplost. Sterker nog, het creëert in sommige gevallen zelfs problemen (zoals systeemstress). De blik waarmee we naar armoede kijken sluit daarmee niet meer voldoende aan op de problemen.
Groeiende behoefte aan systeemverandering
Er is echter een kentering gaande in de armoedediscussie die een oplossing in zicht brengt, namelijk door de aandacht te verleggen naar de systeemwereld. Na sterk te hebben ingezet op het gedrag en de gedachtes van het individu (het i-frame), is er een groeiende behoefte aan systeemverandering, oftewel het s-frame, zoals Chater en Loewenstein het noemen. Bij dit s-frame horen de wet- en regelgeving, normen en instituties, bijvoorbeeld belastingen, toeslagen of wetgeving die de verduurzaming van sociale huurwoningen verplicht.
Dat wil niet zeggen dat de op het individu gerichte aanpak niet meer relevant is. Inzichten vanuit individueel handelen beïnvloeden en informeren beleid en institutionele hervormingen. Het gaat juist om het aansluiten van de beleidswereld op de leefwereld van mensen, en het zoeken naar een synthese van het individu en het systeem waarbinnen zij of hij beslissingen neemt. Wat voorkomen moet worden, zoals ook Chater en Loewenstein zeggen, is dat een focus op individuele interventies afleidt van de nodige systeemveranderingen.
Effectief armoedebeleid vraagt om een daadkrachtige centrale overheid
Die systeembenadering sluit aan bij een manier van werken die veronderstelt dat instituties kunnen veranderen en versterkt kunnen worden. De institutionele context wordt dus niet als 'gegeven’ beschouwd, maar er wordt van uitgegaan dat het systeem en de wet- en regelgeving structureel aangepast kunnen worden.
Flexibele instituties creëren
In Nederland lijken we een omgekeerde uitdaging te hebben: instituties zijn robuust en daarmee lastig te hervormen. Elk nieuw beleid is een stapeling op al bestaand beleid, en structurele hervormingen worden afgeketst omdat ze niet haalbaar worden geacht. Ik zou willen pleiten voor het creëren van flexibele instituties, waarin we ervan uitgaan dat systeemverandering mogelijk is.
Gemeenten lijken op dit moment – sinds de decentralisaties in het sociaal domein – de meest flexibele bestuurslaag. De energietoeslag werd bij de gemeente belegd, alhoewel de belastingdienst voor de hand liggender was. Met als resultaat: 90 procent van de doelgroep werd bereikt. Maar het piept en kraakt in het sociaal domein: gemeenten kunnen niet alles oppakken waar een uitdaging ligt. En juist omdat gemeenten steeds vaker inzetten op bestaanszekerheid, maar niet allemaal in dezelfde mate, maakt het uit waar je woont als je arm bent. Dat schuurt met het gelijkheidsprincipe.
Effectief armoedebeleid vraagt om een daadkrachtige centrale overheid die gericht ondersteunt. De kernvraag is daarbij hoe je flexibiliteit in sterke instituties opzoekt. Dit raakt aan de discussie over systeemverantwoordelijkheid en vraagt om een langetermijnvisie over de inrichting van de samenleving en het draagvlak daarvoor. Armoedeproblematiek is daarmee onmiskenbaar ook een politieke opgave.
Dit artikel is een bewerking van de KVS Jaarlezing die Anna Custers op 26 juni 2023 gaf in Amsterdam. Custers is lector Armoede Interventies aan de Hogeschool van Amsterdam.
Foto: Walther Siksma (Flickr Creative Commons)