Decentralisaties vragen ook van het Rijk een andere houding en werkwijze

Alle aandacht na de decentralisaties gaat uit naar het lokaal bestuur. Ten onrechte, de decentralisaties vragen ook van de Rijksoverheid een andere opstelling. Die vervalt nog te gemakkelijk in haar oude hiërarchische rol van monitoren en bijsturen.

Sinds de decentralisaties in het sociale domein zijn veel verkenningen en monitors opgezet die de invloed ervan op het lokaal bestuur onderzoeken. De gevolgen van de decentralisaties voor het Rijk blijven tot dusverre buiten beeld. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) voerde daarnaar een verkenning uit, met vooral aandacht voor de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk.

Na de overdracht van taken aan decentrale overheden wordt de Rijksoverheid namelijk als systeem- stelselverantwoordelijke aangewezen. Wat daaronder moet worden verstaan wordt daarbij niet geëxpliciteerd. Volgens de ROB gaat het om wederzijdse afhankelijkheid tussen overheden, gelijkwaardigheid en een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het geheel. Dat betekent dus samenwerken en daarvoor is overleg en dialoog onontbeerlijk.

In uitgebreide gesprekken met diverse (top-)ambtenaren van de betrokken ministeries (BZK, J&V, VWS en SZW) en vertegenwoordigers van de VNG en de koepelorganisatie Divosa stellen wij vast dat de ambtenaren zich zonder uitzondering bewust zijn van hun nieuwe positie en rol. Ze spraken over 'een gezamenlijke opgave', proberen het lokaal bestuur vanuit gelijkwaardigheid te benaderen en zijn doordrongen van het belang van samenwerking om van de decentralisaties een succes te maken.

Tussen woord en daad

De praktijk blijkt evenwel weerbarstig. De betrokken ministeries zijn het met elkaar eens dat ondersteuning, samenwerking, kennisontwikkeling, kennisoverdracht en monitoring tot de taken van de departementen behoren. Uit de interviews blijkt echter dat de ministeries op een verschillende wijze invulling geven aan deze taken. Dat leidt voor gemeenten tot een gefragmenteerde samenwerking. Zij moeten flexibel inspelen op verschillende gewoonten, gebruiken en vereisten van de departementen.

In taal en gewoonte ligt bovendien nog een hiërarchische opstelling van de departementen besloten. Kennisontwikkeling en -overdracht is zonder meer een mooie taak voor de Rijksoverheid als stelselverantwoordelijke. Maar blijft het Rijk daarbij als monopolist op de kennis zitten, of laat het Rijk gemeenten mede bepalen welke informatie nodig is, en hoe die wordt gegenereerd en uiteindelijk toegepast voor een betere uitvoering? Het eerste is regel, het tweede de uitzondering.

Die impliciete hiërarchie ziet de Raad ook terug aan de taak die departementen voor zichzelf zien om ‘te monitoren’. Zeker in de wijze waarop zij daar invulling aan (willen) geven, spreekt soms nog een verticaliteit in denken, alsof het Rijk beter in positie zou zijn om het overzicht te hebben. Daar zitten vaak goede bedoelingen achter. De departementen hebben een sterk gevoel van (mede-)verantwoordelijkheid: de gemeenten kunnen het (nog) niet alleen en wij laten ze niet in de steek.

Gebrek aan integraliteit

Departementen zien voor zichzelf ook een taak weggelegd in het verbeteren en aanscherpen van de wetten. Zij willen landelijk voorkomende knelpunten in de zorg oplossen en hebben hiertoe een hele reeks programma’s op poten gezet.

Dat kan recentralisatie tot gevolg hebben. Dat hoeft niet per definitie verkeerd te zijn, maar moet dan wel overwogen gebeuren en niet sluipend en impliciet. Zo is bijvoorbeeld de Participatiewet sinds 2015 al een groot aantal keer gewijzigd door incidenten en aanloopperikelen en omdat het Rijk, de politiek en belangengroepen er te weinig of niet op vertrouwen dat gemeenten alle doelgroepen zullen helpen. Er zijn gemakkelijk nog meer voorbeelden aan te wijzen die een sluipende recentralisatietendens illustreren.

De verschillende wijzen waarop departementen invulling geven aan hun rol als systeemverantwoordelijke en de onbedoelde verticale opstelling maken het voor gemeenten moeilijk om te werken aan de beoogde integrale aanpak van de taken in het sociale domein.

Het helpt de integraliteit niet dat de wettelijke invulling van de drie decentralisaties vanuit vier verschillende ministeries (BZK, J&V, VWS en SZW) wordt geregisseerd. Elk departement doet dat op zijn eigen manier en niet altijd in afstemming met de andere departementen, laat staan dat ze daarbij de integrale doelstelling in meewegen.

Het was geenszins een primair doel van de verkenning om vast te stellen of het aantal ambtenaren dat op Rijksniveau bezig is met de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein is afgenomen. De respondenten geven desgevraagd evenwel aan dat van een afname geen sprake is. Wanneer we hierboven opmerken dat de Rijksoverheid soms nog moeite heeft om niet in zijn verticale rol van monitoring, verbetering en controleur te schieten met tendensen van recentralisatie als gevolg, kan dat ook weer niet verbazen.

Veel bereikt, nog veel te doen

Op de ministeries lijkt men zich zonder meer bewust te zijn van de nieuwe rol van de rijksoverheid. Tegelijk kunnen de ministeries als stelselverantwoordelijke en de integraliteit verder verbeteren.

Zo ontbreekt, ondanks veelvuldig overleg, een fundamenteel gesprek over wat de rol van systeemverantwoordelijke betekent en hoe zij de rol van ministeries kunnen uniformeren. Dat maakt het voor gemeenten lastig om de beoogde integraliteit te realiseren. Daarom moeten het Rijk en decentrale overheden, maar ook de departementen onderling, daarover met regelmaat in gesprek.

Aan het feit dat veel kennis en informatie nog bij het Rijk is belegd, ontleent het Rijk ook een zekere machtspositie. Volgens de Raad is het logischer de kennis en informatie te zien als een gemeenschappelijk kapitaal van het Rijk én de gemeenten. Daarom zouden gemeenten vanuit hun gelijkwaardige positie ook medeverantwoordelijk gemaakt moeten worden voor de opzet en uitwerking van evaluatieonderzoeken en monitors.

Met de decentralisatie van taken in het sociale domein naar gemeenten, moeten volksvertegenwoordigers en bestuurders op een ander bestuurlijk niveau belangrijke beslissingen nemen over zaken die mensen in het dagelijks leven kunnen raken. Daartoe moeten zij voldoende zijn toegerust met de benodigde kennis. Daarbij past het niet als veel van die kennis ontoegankelijk, onbenaderbaar of onvindbaar is. Het Rijk dient daarmee ook de kennisinfrastructuur kritisch tegen het licht te houden en na te denken hoe het ook kennis kan decentraliseren.

Rien Fraanje is secretaris-directeur van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Dit artikel kwam tot stand m.m.v. Yolanda Adel, Veerle van den Broek en Gerber van Nijendaal en is gebaseerd op de publicatie 'Ondertussen in Den Haag' van de Raad voor het Openbaar Bestuur, zie www.raadopenbaarbestuur.nl.

 

Foto: fritscdejong (Flickr Creative Commons)