Diverse politici, beleidsmakers en wetenschappers zijn van mening dat de houdbaarheidsdatum van ‘integratie’ als concept voor onderzoek en beleid is verstreken. Met de komst van een groot aantal migrantengroepen is de verscheidenheid inmiddels zo groot – er wordt wel gesproken van superdiversiteit – dat onderscheid naar doelgroepen aan relevantie heeft ingeboet.
Het integratieperspectief staat om nog een andere reden onder druk: het zou ook in de hand hebben gewerkt dat de positie van migrantengroepen vooral als cultureel vraagstuk is geframed, wat groepen apart zet en tegenstellingen verscherpt. Het integratieperspectief zou daarbij eenzijdig zijn: het verwijst alleen naar migranten en laat de rol van de ontvangende samenleving buiten beeld. Verschillende van deze argumenten hebben een rol gespeeld in de beslissing van veel gemeenten om niet langer integratiebeleid te voeren. De landelijke overheid voert nog wel integratiebeleid, maar wil af van specifieke beleidsmaatregelen.
Algemeen beleid is niet altijd beste oplossing bij integratiekwesties
Ik vraag me af of integratie als (beleids)concept niet te snel ten grave wordt gedragen. In de eerste plaats speelt het integratievraagstuk nog in volle omvang, en dan is het vreemd om dit niet als zodanig te benoemen. Onder migranten, en dan met name de jongeren, is de werkloosheid zeer hoog en loopt snel op. Scheidslijnen tussen migrantengroepen en autochtone Nederlanders lijken zich in de afgelopen jaren alleen maar te verdiepen.
Er zijn naar schatting ongeveer honderd home grown-strijders actief in Syrië. Onlangs bleek dat ongeveer de helft van de Turkse en Marokkaanse Nederlanders in het afgelopen jaar in de openbare ruimte discriminatie heeft ervaren. De problemen met de integratie van migrantengroepen zijn dus zeker niet verdwenen. Het is daarbij niet waarschijnlijk dat voor het bestrijden van deze problemen algemeen beleid altijd de beste remedie zal zijn. Zeker voor de eerste generatie spelen andere dan algemene factoren een rol. De taal van het bestemmingsland moet worden geleerd, in het buitenland behaalde opleidingen zijn minder waard, nieuwe netwerken moeten worden opgebouwd en discriminatie belemmert de positieverwerving van migranten. Onderzoek wijst uit dat het belang van algemene achterstandsfactoren, en daarmee dus de effectiviteit van algemeen beleid per terrein en per migrantengroep verschillen. Zo blijkt het sociaaleconomisch milieu in het basisonderwijs bijvoorbeeld voor een belangrijk deel de verschillen tussen migranten- en autochtone kinderen te verklaren. Algemene factoren zijn echter minder belangrijk voor de verklaring van de omvang van de jeugdwerkloosheid of oververtegenwoordiging in de criminaliteit van sommige migrantengroepen.
Op zoek naar balans tussen algemeen en specifiek beleid
Het is weinig vruchtbaar om de mogelijke betekenis van etnisch-culturele factoren te ontkennen, zoals in het huidige beleidsdiscours gebeurt, of daar heel sterk te nadruk op te leggen, zoals gebeurde in het doelgroepenbeleid. De Zwart (2005) heeft het in dit verband over het dilemma van de erkenning: te zwaar aanzetten van etnisch-culturele verschillen leidt tot processen van stigmatisering en isolatie van migrantengroepen, maar doen alsof de migrantenachtergrond er niet toe doet leidt evenmin tot het verminderen van achterstand en discriminatie. Dit vraagt dus om een voortdurende afweging tussen algemeen en specifiek beleid.
Pragmatische overwegingen over wat werkt en wat niet zouden hier de doorslag moeten geven. In sommige gemeenten is dit ook de praktijk. Zij combineren algemeen beleid met specifiek beleid, gericht op groepen bij wie zich problemen voordoen die niet door algemeen beleid worden aangepakt. Ook in diverse sectoren, zoals het jeugdbeleid en de geestelijke gezondheidszorg, wordt in beleid rekening gehouden met de betekenis van etnisch-culturele factoren; soms is de problematiek te specifiek om uitsluitend aan algemeen beleid over te laten.
Dat is wat anders dan doelgroepenbeleid. Dit is grotendeels verdwenen en daar verlangt eigenlijk niemand meer naar terug. Het is eigenlijk altijd al een tamelijk bot instrument geweest en met de komst van zoveel uiteenlopende migrantengroepen (superdiversiteit) is het denken in termen van doelgroepen alleen maar verder achterhaald.
Anti-discriminatiebeleid is integraal onderdeel van integratiebeleid
In de kern gaat het bij integratie om de interactie tussen migranten en de ontvangende samenleving, het gaat om een tweezijdig proces, ook in het beleid. Bij het uitgangspunt dat ook de ontvangende samenleving onderdeel uitmaakt van het integratiebeleid past actief antidiscriminatiebeleid. Dit sluit aan bij de veranderingen die het integratiebeleid in Nederland de laatste jaren heeft doorgemaakt. In het integratie- en migratiebeleid worden twee modellen onderscheiden, het Franse en het Anglo-Amerikaanse model. Het Anglo-Amerikaanse model sluit aan bij het doelgroepenbeleid: hier staat het streven naar gelijke uitkomsten (bijvoorbeeld via streefcijfers, evenredigheid) centraal, waarbij expliciet groepen worden benoemd waarop het beleid is gericht.
In het Franse model is de oriëntatie individueel; termen als etniciteit, minderheden en multiculturalisme worden vermeden omdat ze verwijzen naar groepsverschillen op basis van onder meer religie, herkomst en cultuur. Formele gelijkheid van individuen is het centrale uitgangspunt, het streven naar gelijke behandeling de kern van het Franse model.
In Nederland is duidelijk afstand genomen van het Anglo-Amerikaanse model en heeft zich een verschuiving voorgedaan naar het Franse model. Het voeren van actief antidiscriminatiebeleid zou aansluiten bij deze ontwikkelingen. Het past ook bij het tweezijdige karakter van het integratiebegrip. Integratiebeleid via effectief algemeen (achterstanden)beleid, met waar nodig specifieke instrumenten en een doeltreffend antidiscriminatiebeleid, zou voor de komende jaren een wenkend perspectief moeten zijn.
Jaco Dagevos is als onderzoeker werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Dit stuk is een bewerking van het essay Biedt integratie nog perspectief? dat eind 2013 bij het SCP is verschenen.
Foto: Bas Bogers