Intergenerationeel effect van beleid ten onrechte genegeerd

Onlangs publiceerde een adviesgroep van hoge Haagse ambtenaren onderzoek naar mogelijke beleidsopties bij crises. Een van de voorgestelde maatregelen is een verlaging van uitkeringen. Echter, bezuinigingsbeleid dat geen rekening houdt met effecten over generaties heen bespaart minder dan gedacht. Versobering van de arbeidsongeschiktheidsregeling toont dat aan.

Naar het ambtelijk adviesrapport – ‘Brede maatschappelijke heroverwegingen’ – werd al langer reikhalzend uitgezien. De datum van de uiteindelijke publicatie – midden in de coronacrisis – is eufemistisch gesproken wat ongelukkig. Vooral omdat de adviseurs voorstellen om miljarden euro’s te bezuinigen op de gezondheidszorg, uitkeringen en vergroting van schoolklassen.

Een van de uitkeringen die waarschijnlijk voor aanpassing in aanmerking komt, is die van de arbeidsongeschiktheid. In het regeerakkoord (2017) zijn daar al ideeën over opgenomen, waarbij de nadruk ligt op terugdringing van de uitkeringsafhankelijkheid op korte of middellange termijn.

Verband tussen uitkering en welvaartscultuur

Al vanaf de eerste helft van de jaren ‘90 proberen successievelijke regeringen het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregeling terug te dringen. Dat beleid werpt zijn vruchten af: het aandeel van de beroepsbevolking dat een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangt, is gestaag afgenomen, van 12 procent aan het eind van de jaren ‘80 tot 7 procent nu (CBS Statline).

Een van de redenen voor dit terugdringingsbeleid is – naast het financiële aspect – het veronderstelde bestaan van een welvaartscultuur. In die situatie zou niet een baan, maar een uitkering de basis vormen voor mensen om hun leven in te richten. Een houding die ze aan hun kinderen zouden overdragen. In lijn daarmee is er het verhaal dat kinderen uit de gezinnen met een uitkering het later minder goed doen dan kinderen van wie de ouders een betaalde baan hebben.

Maar is dat causale verband er eigenlijk wel? Voor ons onderzoek onderzochten wij (Anne Gielen en Gordon Dahl) of het voor de opleiding van kinderen daadwerkelijk uitmaakt of hun ouders al dan niet een uitkering hebben. We keken daarvoor specifiek naar de gevolgen van de aanpassing van de Wet arbeidsongeschiktheid (Wao) in 1993.

Wetswijziging leidt tot verschillen per leeftijd

Op 1 augustus 1993 trad de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen in werking. Deze wet leidde tot een aanscherping van de toelatingscriteria en tot een herkeuring van alle arbeidsongeschikten. Dit gebeurde per geboorte cohort.

Uit bezorgdheid dat oudere arbeidsongeschikten niet in staat zouden blijken opnieuw werk te vinden, besloot de regering – kort voor de herkeuringen van de groep die op 1 augustus 1993 45 jaar of ouder was - voor deze groep de oude keuringscriteria ongewijzigd te laten. De wet pakte daardoor anders uit voor verschillende leeftijdsgroepen.

De uitkering van mensen van 45 jaar minus een maand was na herkeuring gemiddeld 13 procent lager op jaarbasis, dan die van mensen van 45 jaar plus een maand. Ook verloor de jongere groep vaker het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Een groot deel van deze ‘uittreders’ vond nieuw werk of kwam in een andere uitkering terecht.

Kinderen uit twee leeftijdsgroepen vergeleken

In het onderzoek worden kinderen van de mensen uit twee leeftijdsgroepen vergeleken, voor zover er thuiswonende kinderen waren. Er is vervolgens getoetst of kinderen van (de jongere) ouders die met de nieuwe keuringscriteria te maken kregen, vaker en eerder zouden gaan werken dan de kinderen van de (oudere) arbeidsongeschikten die onder het oude, hogere uitkeringsregime bleven vallen.

Het onderzoek toont aan dat kinderen van ouders onder de 45 uiteindelijk een hogere opleiding hadden genoten dan kinderen van ouders boven de 45 jaar. Mogelijke oorzaak is dat ouders jonger dan 45 er niet langer op vertrouwden dat de overheid voor hen en hun kinderen zou zorgen. Dat ze het voortaan zelf moesten zien te rooien, en dat zij, maar vooral hun kinderen, daar zo snel mogelijk mee moesten beginnen. Geen onlogische, gedachte want de meerdere malen gewijzigde arbeidsongeschiktheidsuitkering is veel minder royaal dan in het verleden.

Mensen moeten wel in zichzelf kúnnen investeren

Onze bevindingen leren dat de overheid veel meer dan nu rekening moet houden met de intergenerationele effecten van haar beleid. Toegegeven, het is lastig om een inschatting te maken van beleidseffecten op de langere termijn laat staan voor latere generaties. Het alternatief is dat de overheid er helemaal niet over nadenkt en er voetstoots vanuit gaat dat een beleid dat de uitkeringen van mensen verlaagt, altijd positieve effecten heeft op hun arbeidsmarktparticipatie en dat van hun kinderen later.

Beleidsmakers die ervan uitgaan dat een verlaging van uitkeringen mensen er per definitie toe zal verleiden om meer in de scholing van zichzelf en hun kinderen te investeren, vergissen zich deerlijk. De arbeidsongeschiktheidsuitkering bijvoorbeeld is lang niet zo genereus meer als zij ooit was. Als deze uitkering nog verder versobert, leidt dat mogelijk tot stress en financiële zorgen in gezinnen. Ook dreigt het gevaar dat mensen bij verdere versobering gewoon geen financiële mogelijkheid meer hebben om hun kinderen te laten studeren.

Terug naar de adviescommissie die voorstelt om miljarden euro’s te bezuinigen op gezondheidszorg, uitkeringen en onderwijs. Vooropgesteld dat het prima is dat de overheid zich bezint op haar opties in geval van crisis en neergaande conjunctuur – de huidige coronacrisis toont de noodzaak ervan. Maar als ze in haar voorstellen daartoe geen rekening houdt met de intergenerationele en gezondheidseffecten van haar beleid, misrekent zij zich in de opbrengst van de uiteindelijke kostenbesparingen.

Anne Gielen is hoogleraar Arbeidseconomie aan de Erasmus School of Economics van de Erasmus Universiteit Rotterdam

 

Noten:

G.B. Dahl & A.C. Gielen “Intergenerational Spillovers in Disability Insurance”American Economic Journal: Applied Economics, forthcoming. 

 

Foto: Colin Maynard (Unsplash.com)