INTERVIEW Pleidooi voor de manager van Hoogleraar Mirko Noordegraaf: autonomie voor professional is kortzichtig

Terwijl iedereen de professional op een voetstuk zet, breekt de Utrechtse hoogleraar bestuurswetenschap Mirko Noordegraaf in zijn oratie een lans voor de manager. De roep om meer autonomie voor de uitvoerder is nostalgie. De omgeving van de publieke dienstverlening is veranderd. De professional bepaalt niet meer als enige wat goede dienstverlening is. 

Als kersverse hoogleraar publiek management heeft Mirko Noordegraaf nu ook extra managementtaken. Op zijn instituut USBO, de Utrechtse School voor Bestuur en Organisatiewetenschappen, coördineert hij niet alleen onderzoek en onderwijs, maar ‘trekt’ hij het onderzoeksveld ‘coördinatie van maatschappelijke veranderingen’ aan, een van de vijftien focusgebieden van de Universiteit Utrecht. Hij heeft daar zonder meer plezier in.  ‘Managen is proberen via anderen iets tot stand te brengen. Neem bijvoorbeeld  onderwijs; met lesgeven bereik je de groep studenten die voor je zit. Als je een heel onderwijsprogramma kunt opzetten, heb je meer bereik en meer mogelijkheden. Zie het als een vorm van collectieve actie. Managen is niet leuker dan lesgeven, managen is óók leuk.’

In zijn oratie, gehouden in februari en deze maand als boekje uitgegeven bij Lemma, breekt Noordegraaf een lans voor de manager. Dat is een opvallend geluid in een tijd waarin de dominante retoriek is dat de manager een sta-inde-weg is en een van de oorzaken vormt van de slechte prestaties van de publieke dienstverlening. De manager, met zijn eisen van controle en verantwoording, maakt de professional in zorg, onderwijs, welzijn etc. het werken onmogelijk. In deze voorstelling van zaken staat ‘de professional’ voor het echte werk en het menselijke contact, en ‘de manager’ voor de verzakelijking ten behoeve van efficiëntie en transparantie. Dit verhaal heeft de wind in de zeilen sinds 2002 en is inmiddels door de meeste politieke partijen omarmd. De manager is het probleem en de professional de oplossing; in de woorden van minister Plasterk in een interview in Vrij Nederland: ‘Weg met de manager’.

Volgens Noordegraaf wordt hiermee een karikatuur gemaakt van de werkelijkheid. Om te beginnen bestaan ‘de manager’ en ‘de professional’ niet; het zijn moeilijk te bepalen categorieën die in elkaar overlopen en die dus ook niet zomaar tegenover elkaar gesteld kunnen worden. Maar bovenal is het de vraag of de manager de schuldige is van de vermaledijde  verzakelijking. De publieke dienstverlening kampt met een aantal ingrijpende maatschappelijke veranderingen, zoals steeds kritischer cliënten, een heftiger gevecht om schaarse middelen, gevoeligheid voor incidenten en een toenemende behoefte aan vakgrensoverschrijdende aanpak. Deze hebben gevolgen voor de publieke dienstverlening. Zelfs als ‘de manager’ ergens schuld aan zou hebben, is het nog maar de vraag, aldus Noordegraaf, of ‘de professional’ het antwoord is op deze ontwikkelingen.

Onbereidwillige professionals

Noordegraaf schiet uit zijn slof als een artikel van Jos van der Lans in NRC Handelsblad ter sprake komt, gebaseerd op zijn nieuwe boek Ontregelen. De herovering van de werkvloer, waarin de professional wordt verheerlijkt tegenover de bureaucratische manager. ‘Het staat vol met aantoonbare onzin. Van der Lans schrijft bijvoorbeeld: “Iedere professional is bereid zich te verantwoorden.” Dat  slaat nergens op. In de eerste plaats willen velen dat niet; denk maar aan artsen, hoogleraren en onderwijzers die helemaal niet graag toezicht toelaten. In de tweede plaats is het voor de cliënt vaak onduidelijk wie hij ter verantwoording moet roepen.’ Noordegraaf vertelt uit eigen ervaring hoe een operatie – een klaplong – bij hem mislukte en een inwendige bloeding hem bijna fataal werd. ‘De chirurg heeft zich niet bij mij gemeld voor enige uitleg.’ Hij laakt deze onbereidwilligheid van professionals om rekenschap af te leggen, maar hij begrijpt die ook wel. ‘Het is eigen aan een professional: de vakman met een relatief autonome positie. Die afgeschermde positie staat nu echter onder druk. Ook professionals moeten laten zien wat ze presteren en waar ze falen.’ Hij wijst op de uitdrukking “patiënt overleden, operatie geslaagd”. ‘Voorheen kon de professional daarmee wegkomen, in een veel kritischer samenleving lukt dat niet zomaar meer. Anderen gaan zich met de definitie van prestaties bemoeien.’

Noordegraaf verwijt Jos van der Lans, de Stichting Beroepseer, de Vereniging Beter Onderwijs Nederland en al die andere knuffelaars van ‘de professional’ dat hun analyse beperkt is: ze negeren de veranderde omstandigheden. ‘De wezenlijke vraag is of je de behoefte aan openheid, de prestatiedruk, het gevecht om de middelen etc. op het bord van de professional kunt leggen. Het antwoord is nee, daar heb je managers voor nodig. Op zijn best zie je dat rond incidenten. Zoals de fatale steekpartij op een school in Slotervaart, waarna een directeur verantwoording aflegt over het beleid van de school op het gebied van geweld en wapens. Dat gaat de individuele professional te boven.’

Hebben de professionals geen enkele reden tot klagen?

‘De ervaring van professionals is reëel. Ze worden geconfronteerd met bedrijfsmatige taal en tools die niet aansluiten bij hun praktijk. Publieke organisaties zijn tegenwoordig pas “normaal” als ze INK-kwaliteitsmodellen, kritische prestatie- indicatoren (KPI’s), service level agreements (SLA’s), resultaatverantwoordelijke eenheden (RVE) en noem maar op hebben. Die regimes en formats dwingen het werk in een keurslijf en vervreemden mensen van hun werk. Maar het opvallende is dat managers er ook last van hebben. Onder de ondertekenaars van Beroepseer en Beter Onderwijs Nederland zitten heel veel managers van alle niveaus, die zich bekneld voelen door de planning en controle die hun wordt opgelegd. Managers klagen over bestuurders en die maken, op hun beurt, verwijten richting de Haagse beleidsmakers, die weer doorverwijzen naar Kamerleden die zo veel regels en eisen stellen. En de Kamerleden reageren op de druk van burgers die toezicht, inzicht en zuinigheid willen en vooral wensen dat de dingen niet misgaan. De kwaliteitseisen, de efficiëntie en de transparantie komen bij ons zelf vandaan, het zijn de maatschappelijke ontwikkelingen die ik noemde. De verzakelijking in de zin van controle en toezicht is dan ook onvermijdelijk en er is in principe ook niets mis mee. Het probleem is de vorm die ze heeft gekregen, die komt van “buiten”. De modellen zijn rechtstreeks overgenomen van het bedrijfsleven. De kritiek daarop klonk al in de jaren negentig, maar sinds een paar jaar komt het pas echt aan en het dreigt nu door te slaan naar de andere kant, met de roep “weg met de managers”.’

De critici willen de professional zijn autonomie teruggeven.

‘Dat is kortzichtig. Onderken dat de omgeving is veranderd: de autonomie is weg en veel problemen overschrijden de grenzen van de professionele disciplines, waardoor samenwerking en afstemming nodig is. De klassieke professional zit in een “pigeonhole”, een vakje – oneerbiedig gezegd: heeft oogkleppen. Dat is zijn kracht en zijn zwakte: hij weet meer, maar hij is ook beperkt in zijn reikwijdte en dat is in toenemende mate een knelpunt. Zie de kliniek voor vage klachten van de VU.  Iemand als Evelien Tonkens heeft het over het bij de tijd brengen van de professional die de dialoog aan moet gaan met de cliënt. Dat is goed, maar te weinig.’ ‘De pleitbezorgers van meer ruimte voor de professional verwijzen vaak naar het WRR-rapport Bewijzen van goede dienstverlening uit 2004. Maar de WRR is genuanceerd. De Raad onderkent dat lang niet alle professionals altijd professionals zijn, dat wil zeggen: bereid zijn te leren en te reflecteren op hun vak en de grenzen daarvan. Dat gebeurt veel te weinig. De professional moet in grotere verbanden kunnen werken. Daarbij zijn managers onmisbaar.’

Hoe verklaart u het succes van de proprofessionalbeweging?

‘Het appèl op vakmanschap speelt een belangrijke rol, denk ik. Het is overigens geen beweging van professionals, het komt vooral van opinieleiders. Ze hebben op een intelligente manier de kritiek van Fortuyn inhoud gegeven. Het verhaal wordt gedragen door cultuurpessimisme – “het gaat allemaal alleen maar slechter” – gecombineerd met een verlangen naar kleinschaligheid en oprechtheid en bezieling. Geen wonder dat het vooral ook binnen het CDA sterk is. De discussie heeft een sterk politiek-ideologisch karakter. Hier staan neoliberalen met hun sturingsprincipes gebaseerd op moderne technieken en processen tegenover conservatieven met hun nostalgische idealisering van het vakmanschap. Het begrip conservatief is overigens wat lastig, want er is sprake van een progressief-conservatisme, waarbij het terugverlangen naar wat verloren is gegaan, wordt gecombineerd met een sterk geloof in maakbaarheid. Er wordt een dringend beroep gedaan op de politiek om te sturen. Beter Onderwijs Nederland wil de managers uit het onderwijs, wil meer ruimte voor de leerkrachten en de overheid die leidinggeeft.’

In uw oratie zegt u dat de kern van de discussie over de publieke dienstverlening de verwarring is over de vragen: wat is een goede prestatie en wie bepaalt dat?

 ‘Kwaliteit is moeilijk objectief vast te stellen. Daar komt dan bij dat kosten een steeds grotere rol gaan spelen en dat intercollegialiteit nodig is. Wat is dan goed? Die discussie speelt overal, voortdurend, op alle niveaus. Neem de zorg. Er is schaarste. Nu geldt in een ziekenhuis ruwweg: wie het eerst komt, wie het eerst maalt, maar is dat terecht? Zou “schuld” niet moeten mee wegen, of de kans op succes of de gewonnen levensjaren? Schaarste vertroebelt de vraag over kwaliteit. Wat “goed” is, werd voorheen  bepaald door de professional, nu bemoeien steeds meer betrokkenen zich ermee en dat leidt nu tot benchmarking, monitoring, controle etc. Maar dat is niet voldoende. Want er zijn keuzes nodig: wie gaat vóór, wat doen we wel en wat niet? In het onderwijs praat iedereen nu over het nut van vernieuwingen, maar eerst moet de vraag worden beantwoord waar onderwijs toe dient: staat de cognitieve overdracht voorop of is het doel kinderen te verheffen tot zelfstandige individuen? Dat is een normatieve discussie. De roep klinkt: weg met vernieuwingen, terug naar de correcte spelling van t en d, terug naar de gelukkige klas van Theo Thijssen. Maar is dat het antwoord op de vraag wat goede kwaliteit is en wie dat bepaalt?’

Wat is het antwoord volgens u?

‘We kunnen niet terug naar de tijd dat de professional bepaalde wat goed was. Juist in het bepalen van wat “goed” is, kunnen managers een rol spelen, intermediëren tussen professionals, en tussen professionals, bestuurders en samenleving. De discussie gaat over die veranderende rolverdeling. De vakman moet zich gaan verhouden tot anderen – klanten, andere vakmannen, bestuurders – en de manager bemiddelt; daarbij hoort ook afscherming van de vakman.’

Is altijd te bepalen wat ‘goede prestaties’ zijn?

‘Niet volledig objectief, met feiten en cijfers. Consensus daarover is altijd tijdelijk en plaatselijk. Je houdt botsende normatieve opvattingen; er is altijd discussie in de samenleving.’

De huidige discussie over de kwaliteit van het onderwijs, de zorg, het welzijn etc. is misschien dan ook geen uitdrukking van een crisis – dit is voortaan de normale situatie?

 ‘Noem het meerstemmigheid, ja, die zal blijven. Je ziet nu dat politici, bestuurders en managers voortdurend op zoek zijn naar modellen die het antwoord vormen op alle mogelijke kritiek en die beheersing mogelijk maken, maar die modellen bestaan niet. Het zal managers voortdurend door de vingers glippen. De opvattingen van alle betrokkenen over kwaliteit van publieke dienstverlening zijn voortdurend in beweging. De instellingen en de uitvoerders, de professionals, kunnen en mogen daar niet steeds in mee gaan, het gaat deels om hypes, modes, reacties op incidenten. Daarom heb je managers nodig die een buffer kunnen vormen en de professional afschermen voor al die wisselende opvattingen. We moeten leren omgaan met die verwarring over wat goede dienstverlening is. Dat betekent onder andere niet steeds ingaan op de roep dat het beter kan en moet. Niet steeds willen vernieuwen, hoe goed bedoelt ook.’

Vandaar aan het slot van uw oratie een pleidooi om met wat minder ernst en verbetenheid naar het presteren van de overheid te kijken? We moeten problemen en oplossingen meer relativeren?

 ‘Het vuurtje dat er niets van deugt, wordt voortdurend smeulend gehouden en vlamt dan bij incidenten hoog op. Een geval als het Maasmeisje staat dan ineens symbool voor alles wat er mis is in de jeugdzorg. Maar kijk ook eens hoeveel er goed gaat; is het niet verbazend dat er in deze complexe, veeleisende samenleving niet veel meer Maasmeisjes zijn? Dat bedoel ik met relativeren. De trend is het tegenovergestelde. Geen cent mag worden verspild, niks mag misgaan. We willen een frictieloze samenleving. Maar die bestaat niet. Ook niet bij de klagers thuis.’

Jelle van der Meer is freelance journalist.

 Mirko Noordegraaf is hoogleraar Publiek Management aan de Universiteit Utrecht.