Voor ieder kind een passende plek! Dit streven van het passend onderwijs, elf jaar geleden geformuleerd in de Wet passend onderwijs (1 augustus 2014), is een even vanzelfsprekende als moeizame doelstelling en aanhoudende zorg van alle tijden en voor alle betrokkenen rond het schoolgaande kind.
Voor een historische reflectie over passend, inclusief en gespecialiseerd onderwijs is het goed om stil te staan bij de oorspronkelijk geformuleerde doelstellingen in 2014. Ze zijn samen te vatten in meer duidelijkheid over de toewijzing van extra ondersteuning; goede docenten voor de klas die zich ondersteund weten door team, school en samenwerkingsverband; geen thuiszitters en een betere afstemming tussen zorg en onderwijs. En natuurlijk ook: alles zo gestructureerd dat er minder bureaucratie nodig is en er meer ruimte ontstaat voor een lokaal verschillende aanpak in de samenwerkingsverbanden.
Juist in de eerste decennia na de Leerplichtwet van 1901 zijn grote stappen gezet
De geschiedenis van het gespecialiseerd en passend onderwijs is grofweg in tweeën te verdelen. De eerste periode loopt van 1900 tot 1950, waarin de nadruk lag op groei en differentiatie van aan onderwijs gerelateerde zorgvragen. En het tweede deel loopt van 1950 tot nu. Daarin staan groei en differentiatie steeds meer ter discussie en is er allerlei beleid geformuleerd om de doorverwijzing van leerlingen naar het gespecialiseerd onderwijs een halt toe te roepen. Beide ontwikkelingen werden beargumenteerd en onderbouwd vanuit de wens naar een zo goed mogelijke sociale inclusie in de samenleving. Daarin speelde, naast familie, vrienden en de sociale omgeving, ook de zogeheten nazorg (leerbedrijven) een grote rol.
Naar passend onderwijs
De Wet passend onderwijs beoogde een lange ontwikkelingsroute van wet- en regelgeving af te sluiten voor onderwijs dat passend is voor álle leerlingen. Die route liep van weinig algemeen onderwijs (vóór de Leerplichtwet van 1901) via gesegregeerd buitengewoon lager onderwijs (van 1905 tot 1985) naar geïntegreerd passend onderwijs (van 1985 tot 2014).
Juist in de eerste decennia na de Leerplichtwet van 1901 zijn grote stappen gezet in de ontwikkeling van een visie en aanpak voor kinderen die niet konden meekomen in het gewone basisonderwijs. Met name voor de kinderen met een licht verstandelijke beperking (toen ‘achterlijke’ of ‘debiele’ kinderen genoemd) werden tussen 1900 en 1920 de randvoorwaarden besproken, waardoor het speciaal onderwijs tot een ongekende bloei kon komen.
De historische groei van het speciaal onderwijs werd gekenmerkt door wisselende meningen en beleidsmaatregelen
De historische groei van het speciaal onderwijs werd gekenmerkt door wisselende meningen en beleidsmaatregelen. Van particulier initiatief naar geïnstitutionaliseerde zorg; van liefdewerk naar professionalisering; van ongedifferentieerde zorg naar zorg op maat (rugzakje); en nu weer van gesegregeerd speciaal onderwijs naar passend onderwijs voor alle leerlingen.
De omstandigheden in het basisonderwijs tussen 1900 en 1920 waren moeilijk: slechte onderwijsvoorzieningen, overvolle klassen en een overheid die er door de Leerplichtwet aan gehouden was voldoende passende onderwijsvoorzieningen te bieden. Dit bracht de uitstroom van kinderen naar het speciaal onderwijs in de eerste helft van de twintigste eeuw in een stroomversnelling (Graas 1996).
Nieuwe stappen
In de eerste helft van de twintigste eeuw werden er praktische keuzen gemaakt: de leerplicht moet ook gelden voor kinderen met een licht verstandelijke beperking (lvb); gemeenten zijn (financieel) verantwoordelijk voor voldoende onderwijs aan kinderen met een lvb, deze verantwoordelijkheid is niet voor het Rijk of het particulier initiatief. En de bevoegdheden en opleidingseisen voor leerkrachten moeten worden bijgesteld.
Er werden door pioniers van toen keuzen gemaakt die ook nu nog onderwerp van debat zijn
Naast deze praktische keuzen werden er ook stappen gezet rond professionele en inhoudelijke dilemma’s en uitgangspunten. Drie ontwikkelingen stonden centraal bij de nieuwe stappen: de ontwikkeling van methoden voor de signalering en differentiatie van leerproblemen in combinatie met het beperkte sociale aanpassingsvermogen van kinderen met een lvb, en de discussie rond apart onderwijs of toch samen op school (inclusief onderwijs). En daarnaast de uiteindelijke integratie van zorgleerlingen in de samenleving (sociale inclusie) (Huizinga, Graas & Bexkens 2014).
Het zijn praktische en professionele keuzen en dilemma’s die ook nu nog onderwerp van onderzoek en debat zijn en waarvan we nu nog veel kunnen leren. Ondanks de ideologische discussies en de enorme betrokkenheid van professionals waren in het verleden de oplopende kosten van het speciaal onderwijs en de onmacht van het gewoon (basis)onderwijs om elk kind passend onderwijs te bieden, vaker aanleiding om wetgeving aan te passen – met of zonder bijpassende ideologie. Dat is niet anders in het huidige beleid voor passend onderwijs, waar sociale inclusie en integratie geen doelstelling was (Graas & Ledoux 2017).
Hier kunnen we lessen trekken uit het verleden. Want de vraag hoe onderwijs voor alle leerlingen het beste vorm kan krijgen, is dus allesbehalve nieuw. Stellaard (2023) beschrijft in haar proefschrift wat zij noemt het ‘boemerangbeleid’. De vele (beleids)pogingen om de groei van het gespecialiseerd onderwijs een halt toe te roepen, keren als een boemerang weer terug.*
Er zijn andere accenten gelegd en nieuwe argumenten aangedragen, maar sociale inclusie was en is nog steeds een bron van aanhoudende zorg. De grootste zorg ging in 1901 met de Leerplichtwet uit naar de leerlingen die zogenoemd achterliepen op de schoolse leerstof en die daardoor als storende factor voor de andere leerlingen werden gezien. Voor hen kwamen er de zogeheten achterlijkenscholen, met name in de grote steden. Vanwege de negatieve connotatie veranderde de aanduiding snel in scholen voor buitengewoon lager onderwijs (blo): het huidige gespecialiseerd onderwijs was geboren. Het concentreerde zich toen vooral op de leerlingen die ‘achterliepen’, ofwel de moeilijk lerende kinderen (mlk), of kinderen met een licht verstandelijke beperking (lvb), en nu op leerlingen die niet meer passen in het regulier onderwijs.
Opvallend is dat er nu net zo weinig wordt gediscussieerd over deskundigheidsbevordering van leerkrachten
Individueel niveau
Als we terugkijken naar de belangrijkste uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het ontstaan van het speciaal onderwijs, dan zien we verschillen en overeenkomsten. Er zijn ook dingen onveranderd gebleven, zoals de nadruk op structuur en financiële haalbaarheid. Opvallend is de overeenkomst dat in de eerste helft van de twintigste eeuw in zowel het gespecialiseerd als in het regulier onderwijs weinig discussie was in beleid en onderwijspraktijk over de deskundigheidsbevordering van de leerkracht in de klas en over de samenwerking met ouders. Het lijkt alsof ze ‒ leerkracht, ouders en leerling ‒ voornamelijk een uitvoerende rol toebedeeld kregen (Graas & Ledoux 2017). Ook nu staat de vraag naar ouders als partners en het belang van de pedagogische relatie van de leerkracht in de ontwikkeling van de kinderen in de klas weinig op de agenda van beleid en praktijk.
Positieve effecten van passend onderwijs zullen gezocht moeten worden in (pedagogische) investeringen en methodieken die de (pedagogische) relatie tussen leraar, leerling en ouders versterken, constateerde de Onderwijsraad al in 2011. Dat betekent dus ook dat de positie van ouders moet worden versterkt. De schoolleiding of het samenwerkingsverband zou aan zowel leerkrachten als ouders ondersteuning en deskundigheid moeten bieden om zo’n rol en verantwoordelijkheid in te nemen. Dat veronderstelt een duidelijke pedagogische visie op inclusief onderwijs dat schoolbreed ingebed moet zijn, zodat niet alles op het bordje van de leerkracht geschoven wordt. Daar is nog een wereld te winnen (Huizinga, Graas & Bexkens 2017).
Men laat het aan lokale partners over om het eigen beleid vorm te geven
Veruit de meeste aandacht gaat nu uit naar diagnostiek en interventies van probleemleerlingen op individueel niveau, aangestuurd door een verondersteld positief effect van jeugdhulp in de school (Wienen 2023). De cijfers over het nog steeds toenemende jeugdhulpgebruik en uitstroom van leerlingen naar het gespecialiseerd onderwijs laten vooralsnog het tegenovergestelde zien van dit positieve effect voor leerlingen en onderwijs (Leerlingenaantallen 2025). De onderwijspraktijk erkent echter nog slechts mondjesmaat het grote belang van de school als sociaal-pedagogische context voor alle leerlingen (inclusief leerkrachten en directie) als relevante factor voor inclusief en passend onderwijs. Sterker nog: ook onderwijsonderzoekers beschouwen in onderwijsonderzoek het pedagogisch klimaat in de klas en betekenisvolle pedagogische relaties tussen leerkracht en leerlingen als weinig relevant (Wienen 2023; 2025).
Partnerschap met ouders
En de verschillen? Het huidige landelijke beleid regelt niet erg veel. Het voornaamste kenmerk van passend onderwijs is juist dat men het overlaat aan lokale partners (dat zijn de schoolbesturen verenigd in een samenwerkingsverband) om het eigen beleid vorm te geven. In lijn hiermee is het de verantwoordelijkheid van de schoolbesturen om ervoor te zorgen dat leerkrachten voldoende deskundig zijn, ook op het gebied van onderwijs aan leerlingen met specifieke behoeften.
Een groot verschil met het verleden: passend onderwijs heeft niet als doelstelling dat het inclusief moet zijn
Voor het partnerschap met ouders geldt dat de intrede van passend onderwijs de positie van de ouders niet echt sterker heeft gemaakt. Dat was in de beginfase van het speciaal onderwijs (1900-1950) al helemaal nauwelijks aan de orde. In de periode na 1985 (Wet op het speciaal basisonderwijs), waarin er sprake was van bijvoorbeeld een persoonsgebonden budget (pgb) of een rugzak, hadden ouders nog wel een duidelijke onderhandelingspositie met de school. Er moest immers bepaald worden wat de school met dat budget voor de leerling zou gaan doen en ouders moesten het bijbehorende handelingsplan tekenen. In het huidige beleid wordt binnen het samenwerkingsverband bepaald hoe extra steun binnen scholen wordt georganiseerd en gefinancierd. Slechts een handjevol ouders kan daarover meepraten. Het is vooral aan de school om met ouders het gesprek te voeren over de ondersteuning van een kind.
Ook het oordeel of de school daartoe in staat is, ligt vrijwel geheel bij de school. Wel zijn er mogelijkheden voor ouders om naar een geschillencommissie te gaan als zij menen geen passend aanbod voor hun kind te krijgen (Graas & Ledoux 2017).
Een groot verschil met het verleden is dat passend onderwijs niet als doelstelling heeft dat het onderwijs inclusief moet zijn; ook dat is aan de samenwerkingsverbanden en de scholen. Inclusie was in de beginfase van het speciaal onderwijs een heel expliciete doelstelling, en daarop werden toen de schoolcontext, de onderwijsdoelen en de leerstof aangepast (Graas 2008).
Golfbewegingen
In retrospectief zouden we kunnen zeggen dat dezelfde discussies en dilemma’s over wat passend onderwijs voor álle leerlingen is, in golfbewegingen komt en gaat. Met de kennis van nu kunnen we daaraan toevoegen dat naast deskundigheidsbevordering er nog veel winst te behalen valt bij de inzet van ouders als onmisbare partner voor de ontwikkeling van het passend onderwijs.
Om uiteindelijk sociale inclusie in de samenleving mogelijk te maken, moet ook de samenleving zich aanpassen
Maar het gaat niet alleen om de versterking van de rol van de leerkracht, de leerling en de ouders. Om uiteindelijk sociale inclusie in de samenleving mogelijk te maken, moet ook de samenleving zich aanpassen. In de pioniersfase van het gespecialiseerd onderwijs vormden familie, buren, vrienden en leerbedrijfjes de belangrijkste sociale kaders om volwaardig te kunnen meedoen in de samenleving: de eigen veilige sociale omgeving waar zij mensen kennen en zelf gekend worden. Sociale inclusie in passend onderwijs biedt leerlingen met een zorgvraag veel kansen, echter wel onder de voorwaarde dat zowel het leren op eigen niveau als de sociale inclusie gewaarborgd is.
De leerkrachten van het eerste uur waren ervan overtuigd dat welbevinden én welslagen van zorgleerlingen slechts kon worden ontwikkeld en behaald in een gesegregeerd en gedifferentieerd speciaal onderwijs. Daarmee hebben ze proefondervindelijk onderwijs op maat ontwikkeld. Als het onderwijs van nu zou moeten werken zonder een door de overheid gefinancierde speciaalonderwijsvoorziening, waar zouden we dan als eerste beginnen om kinderen met een zorgvraag passend onderwijs te bieden? Dat zou voor het welslagen ervan starten bij de driehoek leerkracht-ouders-leerling.
Dorien Graas is lector Jeugd aan Hogeschool Windesheim. Dit stuk is een uitgebreide versie van een artikel dat verschenen is in Onze Jeugd Nu, 08/09 2024, p. 12-13.
Noot
* De laatste cijfers over het gespecialiseerd onderwijs zijn hier, hier en hier te vinden.
Foto: Pavel Dalinyuk via Pexels.com