Met grondigde evaluatie wordt nieuw kansspelbeleid geen gokje

Om het hoofd te bieden aan de wildgroei van illegaal gokken op internet wil de Nederlandse overheid het tot nu toe strikt gereguleerde kansspelbeleid moderniseren. Gaat het lukken risico’s als verslaving en fraude in te dammen? Beleidsonderzoekers stellen een evaluatiekader voor.

De afgelopen jaren is door de Nederlandse overheid een gereguleerd kansspelbeleid gevoerd. Er is echter een groeiend aanbod van illegale kansspelen via internet. Een aantrekkelijk legaal aanbod zou het illegale spelen kunnen verminderen. Daarom wil de Nederlandse regering het kansspelbeleid moderniseren: er moet een meer open vergunningstelsel komen, met ruimte voor meerdere aanbieders.

De belangrijkste voorgenomen wijzigingen zijn het reguleren van kansspelen op afstand (online kansspelen), de herinrichting van het casinoregime en de herijking van het loterijstelsel. Het voornemen van het kabinet is om deze wijzigingen afzonderlijk en geleidelijk in te voeren. De wetsvoorstellen voor de legalisering van kansspelen op afstand en de herinrichting van het casinoregime liggen al enige tijd ter goedkeuring bij de Eerste Kamer.

Drie doelstellingen van het kansspelbeleid moeten ondertussen behouden blijven: het voorkomen van kansspelverslaving, het tegengaan van fraude en overige criminaliteit, en het beschermen van consumenten.

De rijksoverheid heeft ons, destijds onderzoekers bij bureau Intraval, gevraagd een start te maken met de evaluatie van de modernisering van het kansspelbeleid. Door het uitvoeren van een nulmeting (die is gedaan voor de invoering van het nieuwe kansspelbeleid) en één of meerdere vervolgmetingen (die nog moeten plaatsvinden na de invoering) kan worden nagegaan of illegaal gokken inderdaad de wind uit de zeilen wordt genomen en tegelijkertijd de negatieve effecten, zoals het risico op kansspelverslaving, ingedamd blijven.

Wat is de beleidstheorie achter het nieuwe kansspelbeleid?

Om het nieuwe kansspelbeleid na de invoering ervan goed te kunnen evalueren, hebben we de gedachte erachter, oftewel ‘de beleidstheorie’, gereconstrueerd. Hierbij zijn we nagegaan wat de veronderstelde werkzame mechanismen zijn waarmee de doelen zouden moeten worden gerealiseerd.

Alleen via het gereguleerde deel van de kansspelmarkt heeft de overheid invloed op het gedrag van spelers en aanbieders. Momenteel maakt een toenemend aantal spelers gebruik van het illegale online aanbod. Of deze aanbieders de risico’s van kansspelen al dan niet beteugelen, daarop heeft de overheid geen grip.

Gereguleerd online aanbod moet legaal alternatief worden

Het kabinet wil het huidige stelsel vervangen door een stelsel waarin het online aanbod wordt gereguleerd en gefaciliteerd. Zo wordt aan spelers die nu gebruik maken van het illegale online aanbod een legaal alternatief geboden.

Spelers kunnen verleid worden door middel van reclame-uitingen en een gevarieerd, attractief aanbod. Aanbieders kunnen worden verleid te kiezen voor de legale weg door het (onder voorwaarden) toestaan van reclame-uitingen en door het actief bestrijden van illegaal aanbod.

Het bestrijden van fraude en overige criminaliteit vindt plaats door de mogelijkheden van spelers om kansspelen te misbruiken te beperken en hun pakkans te verhogen. Misbruik kan worden beperkt door maatregelen die zijn gericht op het vaststellen en verifiëren van de identiteit van spelers en het uitsluiten van verdachte spelers.

Het beschermen van consumenten – voor misleiding, bedrog en misbruik van persoonsgegevens – speelt in alle sectoren van het kansspelbeleid. De mechanismen die daarbij een rol spelen zijn het informeren van spelers (door aanbieders), waardoor spelers in staat worden gesteld een goede keuze te maken tussen de verschillende aanbieders.

Ook gaat het om het uitsluiten van minderjarige spelers van deelname aan kansspelen en spelers garanties bieden over een betrouwbare en veilige speelomgeving door onder meer het waarborgen van spelerstegoeden en het beschermen van persoonsgegevens.

Evaluatiekader voor de modernisering

Voor de evaluatie van de modernisering van het kansspelbeleid hebben we een evaluatiekader opgesteld. Hierbij hebben we de volgende indeling gemaakt:

  1. Het voorkomen kansspelverslaving: deelname aan kansspelen naar soort speler en contacten hulpverlening vanwege kansspelverslaving.
  2. Het tegengaan fraude en overige criminaliteit: geconstateerde verdachte transacties.
  3. Overige vormen consumentenbescherming: vergunninghouders die zich niet houden aan consumentenbescherming en attractiviteit van het aanbod van kansspelen.

Deze maatregelen en doelstellingen vormen de basis voor de evaluatie. Per doelstelling zijn we nagegaan welke maateregelen moeten worden uitgevoerd. Deze maatregelen zijn omgezet in concrete en meetbare indicatoren en die zijn vervolgens vertaald in vragen voor de nulmeting.

95.700 risicospelers en 79.000 probleemspelers

Om de situatie voor de invoering van het nieuwe beleid goed vast te kunnen stellen hebben we een zogenoemde nulmeting gehouden. Hiervoor hebben we in 2016 een bevolkingsenquête uitgevoerd bij 5.873 respondenten van 16 jaar en ouder. Daarnaast hebben we door deskresearch, interviews en een telefonische enquête-gegevens verzameld bij ruim honderd vergunde aanbieders (Holland Casino, vergunninghouders speelautomaten en vergunninghouders loterijen en sportweddenschappen), de Kanspelautoriteit (KSA), de Vereniging Automatenhandel Nederland (VAN), de Stichting Reclame Code, de Stichting Informatie Voorziening Zorg (IVZ) en de Financial Intelligence Unit (FIU).

Een groot deel (62,1 procent) van de Nederlandse bevolking van 16 jaar en ouder heeft recent (de afgelopen 12 maanden) deelgenomen aan een kansspel; voornamelijk loterijen, op grote afstand gevolgd door krasloten, speelautomaten, bingo en casinospelen.

Hiervan heeft 61,8 procent recent deelgenomen aan legale kansspelen. De deelname aan illegale kansspelen ligt met 4,0 procent beduidend lager. In 2016 telde Nederland naar schatting 8,4 miljoen recreatieve spelers, 95.700 risicospelers en 79.000 probleemspelers.

Hoe vergunninghouders kansspelverslaving tegengaan

De mate waarin vergunninghouders maatregelen nemen om kansspelverslaving te voorkomen verschilt per kansspelsector en per vergunninghouder. Holland Casino – in 2015 de enige vergunninghouder voor casinospelen – hanteert een Preventiebeleid Kansspelen (PBK). Door de exploitanten van speelautomaten worden de meeste maatregelen door minder dan de helft van de exploitanten toegepast.

Sommige segmenten van de kansspelmarkt zijn gevoelig voor bepaalde vormen van criminaliteit (zoals witwassen en fraude), waaronder casinospelen en speelautomaten. Holland Casino hanteert verschillende maatregelen om dit tegen te gaan, zoals standaard bij binnenkomst de identiteit van de speler vaststellen, het monitoren van transacties en het signaleren van verdachte transacties. De maatregelen van vergunninghouders die speelautomaten exploiteren zijn over het algemeen minder vergaand.

Holland Casino en de vergunninghouders loterijen zeggen verschillende maatregelen uit te voeren ter bescherming van consumenten. Het gaat hierbij onder meer om het informeren van spelers over het spel en de wijze van uitbetaling, de bescherming van persoonsgegevens, het aanbieden van eerlijk spel en het beschermen van kwetsbare groepen.

Het percentage exploitanten van speelautomaten dat hiervoor maatregelen neemt verschilt per maatregel en varieert van 7 procent (informeren van spelers over het gevoerde beleid ter bescherming van persoonsgegevens) tot 100 procent (vermelden dat spelen op speelautomaten door minderjarigen niet is toegestaan).

Vervolgmeting(en)

Na een of meerdere vervolgmetingen enige tijd nadat het nieuwe beleid is ingevoerd kan worden vastgesteld of de doelstellingen van de modernisering van het kansspelbeleid daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Tevens kan dan duidelijk worden in hoeverre er sprake is van substitutie tussen het online (internet) en het landgebonden (casino’s c.q. amusementshallen) aanbod.

Op basis van de veronderstelde werkzame mechanismen wordt verwacht dat de doelstellingen kunnen worden behaald. Hierbij is het echter wel van belang dat de maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd op de manier zoals van tevoren is verondersteld.

Bert Bieleman is senior onderzoeksadviseur bij Breuer&Intraval. Annelies Kruize is senior onderzoeker bij Breuer&Intraval. Jacco Snippe is senior onderzoeker bij Breuer&Intraval

Dit artikel is gebaseerd op de rapporten Kansen met beleid en Modernisering kansspelbeleid die werden bekroond met de NSV Beleidsprijs 2017.

Foto: BagoGames (Flickr Creative Commons)