De afgelopen maanden volgden nieuwe ontwikkelingen elkaar razendsnel op. Een kort overzicht. Afgelopen maart kondigde het kabinet aan dat de gaswinning uit het Groninger gasveld in 2030 uiterlijk definitief wordt gestopt. Kort daarop liet de regering weten de versterking van Groningse huizen tijdelijk op te schorten.
Vervolgens kondigde de minister van Economische Zaken en Klimaat, Eric Wiebes, aan dat hij laat uitzoeken hoeveel huizen er versterkt moeten worden nu de gaswinning versneld wordt teruggebracht. In mei stapte Hans Alders op als Nationaal Coördinator Groningen vanwege het ontbreken van ‘het meest elementaire vertrouwen’ tussen Alders en de minister.
Een maand later sloot het ministerie van Economische Zaken een akkoord met Shell en ExxonMobil gesloten om afhandeling van schadegevallen in de toekomst te garanderen, ook nadat de gaswinning is beëindigd.
Op 2 juli ten slotte schreef de Mijnraad in een advies aan de minister dat er vanwege het versneld terugschroeven van de gaswinning veel minder woningen hoeven te worden versterkt dan eerder was bedacht.
Het kabinet komt nu met een wetsvoorstel om de schadeafhandeling definitief te regelen, maar daarmee is de aardbevingscrisis bij lange na niet opgelost.
Een crisis met twee gezichten
De aardbevingscrisis heeft twee gezichten. Aan de ene kant is het een crisis over de onzekerheid rond toekomstige aardbevingen en over schade aan huizen en de psychosociale gevolgen voor bewoners.
Aan de andere kant is het een crisis over een groeiend gebrek aan vertrouwen in partijen als de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en het ministerie van Economische Zaken om tot een goede oplossing te komen. Het samenspel tussen deze twee crises maakt dat een oplossing nog ver weg ligt.
In mijn onderzoek heb ik geanalyseerd wat voor maatregelen tussen 2012 en 2015 zijn genomen om aardbevingen tegen te gaan en het vertrouwen van de Groningers te herstellen. Wat opvalt, is dat de eerste reactie van NAM en het ministerie op de beving in Huizinge vooral terughoudend was. De ondertoon was: hoeveel is er nu eigenlijk aan de hand?
Pas na aanhoudende protesten van actiegroepen en lokale bestuurders kwamen er maatregelen. Daardoor ontstond er een bijzondere dynamiek. Telkens wanneer aardbevingen en gaswinning negatief in het nieuws kwamen, zagen NAM en het ministerie zich gedwongen om verdere concessies te doen. Vaak niet tot tevredenheid van Groningers, die vervolgens met man en macht de aardbevingen weer op de politieke agenda probeerden te krijgen. De dynamiek lijkt na 2015 niet veel anders.
Gebrek aan vertrouwen
Uit de literatuur is bekend dat ingrijpende beleidsveranderingen weinig voorkomen. Na jaren van innige samenwerking ontstaan bijna vanzelfsprekend beleidselites met onderling sterk geïnstitutionaliseerde rolpatronen, structuren en routines. Incidenten worden zelden aangegrepen om de onderliggende normen en waarden ter discussie te stellen en veranderingen door te voeren. Dat geldt ook voor de gaswinning, of zoals de Onderzoeksraad voor Veiligheid in 2015 constateerde: gaspartijen werken in een ‘gesloten stelsel, dat gericht is op consensus, en weinig ruimte biedt voor tegengeluiden.’
Pas als het vertrouwen in een hele beleidssector fundamenteel ter discussie staat, ontstaat er momentum om ingrijpend te hervormen. Dat gebeurt bijvoorbeeld na rampen of incidenten. Zo leidden de moorden op Savanna (2004) en het Maasmeisje (2007) tot een publieke discussie over jeugdzorg. En volgde op de vuurwerkramp in Enschede (2000) en de cafébrand in Volendam (2001) nieuw beleid rond de brandweer en andere hulpdiensten.
Een schokkende gebeurtenis
In beide gevallen ontstond het besef: wat hier gebeurt, is niet in orde. Een schokkende gebeurtenis wordt daarmee symbool voor het falen van een hele beleidssector, met hervormingen tot gevolg.
Maar beleidselites delen de noodzaak tot hervormen lang niet altijd. Hen is er juist veel aan gelegen om het vertrouwen in de beleidssector zo snel mogelijk te herstellen. Liefst zonder dat zij daar zelf al te veel hinder van ondervinden. Rond de gaswinning is dat ook het geval. De gaspartijen zien inmenging van buiten eerder als een bedreiging voor het eigen systeem, dan een kans om opnieuw te beginnen. Ze houden nieuwe beleidsmaatregelen dicht tegen de borst. Groningse bestuurders en actiegroepen krijgen daarom alleen iets gedaan als het ze lukt om de publieke druk op te voeren en het vertrouwen in de gaspartijen ter discussie te stellen.
Naar een duurzame toekomst
De vraag is: hoe nu verder? Die vraag laat zich niet gemakkelijk beantwoorden. We weten in elk geval wat niet werkt. De recente weken hebben laten zien het vertrouwen tussen Groningen en Den Haag naar een dieptepunt is gezakt.
Om tot een goede oplossing te komen, is het belangrijk dat de twee gezichten van de crisis tegelijkertijd worden aangepakt. Dat betekent allereerst aandacht voor de aardbevingsrisico’s, het herstel en de versterking van gebouwen, en meer ondersteuning voor de bewoners met psychosociale problemen. Op veel vlakken ligt een oplossing nog ver weg. Aardbevingen komen hoe dan ook nog jaren voor en de versterkingsoperatie is pas net begonnen.
Ook is het belangrijk dat er tegelijkertijd wordt gewerkt aan een duurzaam herstel van vertrouwen. Dat kan alleen door Groningse bestuurders en belangengroepen meer ruimte te geven om mee te beslissen over de onderwerpen die hen aangaan.
Er is de afgelopen jaren steeds meer door de gaspartijen naar Groningers geluisterd, maar nieuwe besluiten en maatregelen komen nog te vaak uit de Haagse lucht vallen. Dat staat herstel van vertrouwen in de weg. Alleen met meer betrokkenheid van Groningers in de besluitvorming is er een kans om alle schade te herstellen.
Arjen Schmidt is promovendus aan de afdeling Organisatiewetenschappen van de Vrije Universiteit Amsterdam. Zijn onderzoek gaat over de rol van burgers bij het managen van crises en rampen en is onderdeel van het Smart Disaster Governance project.
Foto: Marten van Dijl/Milieudefensie (Flickr Creative Commons)