De fysieke inrichting van publieke ruimte kan zaken als bewegen, ontmoeten, ontspannen en je prettig voelen bevorderen, maar ook belemmeren. Een gezonde leefomgeving creëren gaat verder dan ervoor zorgen dat mensen niet ziek worden. Een omgeving moet bijdragen aan het fysieke, sociale en psychische welzijn van mensen.
‘Brede’ aandacht voor gezondheid bij ruimtelijke planning geen vanzelfsprekendheid
Recent onderzoek van Radboudumc (AMPHI) en Tilburg University (Tranzo) toont aan dat binnen gemeenten meer aandacht is gekomen voor het thema gezondheid bij de inrichting van de openbare ruimte. Toch blijkt ‘brede’ aandacht voor gezondheid bij ruimtelijke planning geen vanzelfsprekendheid. Gezondheid is nog lang niet altijd expliciet en structureel verankerd in de dagelijkse organisatie van het werk in het fysieke en sociale domein.
In de aanloop naar de Omgevingswet onderzochten wij de samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein en de plek die gezondheid inneemt in het ruimtelijk beleid. We interviewden in de periode 2019-2020 ambtenaren van zes gemeenten (Nijmegen, Arnhem, Groningen, Waalre, Helmond en Ede) en hielden in het voorjaar van 2022 per gemeente een interactieve bijeenkomst. Een vergelijkende analyse legde de moeilijkheden en de mogelijkheden bloot om gezondheid structureel in het ruimtelijk planproces te verwerken.
Gebrek aan helderheid
Uit de interviews en interactieve bijeenkomsten kwam duidelijk naar voren dat ambtenaren bereid zijn om de samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein te versterken. Het is echter niet altijd helder hoe de processen lopen bij de verschillende domeinen. Ambtenaren zijn vooral bezig op hun eigen beleidsveld, waardoor het lastig is om te bepalen wie wanneer betrokken moet worden bij een project en of het überhaupt waardevol is om bij specifieke overleggen aan te sluiten.
Ambtenaren voelen zich lang niet altijd gesteund door het management
Dit gebrek aan eenduidigheid uit zich ook in de verticale samenwerking. Ambtenaren voelen zich lang niet altijd gesteund door het management. Bij vrijwel alle deelnemende gemeenten komt de kloof tussen beleid (maken) en concrete uitvoering ter sprake: ‘Sommige thema’s sneuvelen in het ambtelijk en politiek proces en gezondheid blijft vaak op beleidsniveau hangen.’
Ambtenaren gaven aan dat om structureel samen te kunnen werken, organisatorische veranderingen nodig zijn. Het moet duidelijker zijn wie beslissingsbevoegdheid heeft bij botsende belangen, beleidsstukken moeten frequenter gedeeld worden en er is behoefte aan transparantie van het proces dat zich afspeelt tussen ambtenaren, opdrachtgevers en de politiek.
Definiëren en meten van gezondheid
Ondanks dat iedereen vindt dat gezondheid meer aandacht verdient, lijkt het begrip haast ‘te groot’ en ‘te versnipperd’. Er is ook zoveel: groen, bewegen, sociale cohesie, inclusiviteit, welzijn, brede welvaart. De ambtenaren vragen zich af hoe ze alle neuzen dezelfde kant op krijgen. Vooral ambtenaren in het fysieke domein, willen daarom allereerst een duidelijk afgebakende definitie van het begrip gezondheid. De veelheid aan gezondheidsgerelateerde aspecten en de daaruit voortkomende onduidelijkheid belemmeren makkelijk samen optrekken.
Ten tweede speelt bij ambtenaren de vraag hoe gezondheid kwantificeerbaar kan worden gemaakt. Zij geven aan dat het opstellen van normen voor gezondheidsbevorderende maatregelen of interventies (bijvoorbeeld aanwezigheid van groen, mogelijkheid tot bewegen) zinvol kan zijn, maar zijn zich ervan bewust dat het effect dan ook gemeten moet kunnen worden.
Korte termijn prevaleert
Uit de gespreksrondes komt naar voren dat financiële argumenten bij het maken van keuzes in ruimtelijke planprocessen prevaleren. Dit is problematisch bij een begrip als gezondheid dat zich, zeker op de korte termijn, moeilijk laat uitdrukken in financiële kosten en baten.
Integraliteit wordt door de ambtenaren als ‘stroperig’ ervaren
Het verweven van gezondheid en ruimtelijke planning vraagt bovendien om veelvuldig afstemmen. Integraliteit wordt door de ambtenaren echter als ‘stroperig’ ervaren. Bovendien is er een spanningsveld tussen de wens om vroeg in het proces collega’s uit andere domeinen te betrekken en het korte tijdsbestek waarin zaken geregeld moeten worden
Hoe kunnen gemeenten verder?
Vanuit de behoefte aan eenduidigheid suggereren ambtenaren dat een ‘afvinklijst om te bepalen waar je wanneer aan moet denken’ integrale samenwerking en daarmee de integratie van gezondheid in ruimtelijk beleid kan faciliteren. Proces-checklisten kunnen eenduidigheid bieden over rollen, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en besluitvormingsprocessen, ook bij maatwerk. Ook tijd voor reflectie zou dan een standaardelement in het proces kunnen worden, zodat het samenwerkingsproces continu verbeterd kan worden.
Complexer is de suggestie van de ambtenaren om te werken met een checklist van gezondheidselementen. Het concretiseren van gezondheid in telbare vooraf gestelde bulletpoints kan de toewijzing van financiële middelen vergemakkelijken. Het neemt daarmee onzekerheid weg over het maken van de goede keuze, iets wat des te belangrijker is bij schaarste van middelen.
Het is echter belangrijk om bij checklists het langeretermijnperspectief niet uit het oog te verliezen, net zomin als het gevaar dat gezondheid gereduceerd wordt tot gezondheidsbescherming. Milieunormen worden kwantitatief gemeten en kunnen daarmee duidelijk geborgd en geregeld worden, maar zijn te basaal om te spreken van een breed begrip van gezondheid. Daarnaast kunnen zulke checklists in de hand werken dat de gestelde gezondheidsnormen in een laat stadium van een project afgevinkt worden. Gezondheid behoort daarmee nooit tot het uitgangspunt van een ontwerp.
Bewoners kunnen helpen om gezondheid te concretiseren en nadrukkelijker op de gemeenteagenda te krijgen
De focus van het onderzoek lag op het interne proces binnen gemeenten, maar het was opvallend dat de rol van bewoners meermaals werd genoemd om intern zaken voor elkaar te krijgen. Bewoners kunnen helpen om het begrip gezondheid te concretiseren en nadrukkelijker op de gemeenteagenda te krijgen. Juist binnen gebiedsgerichte programma’s kan vragen naar bewonerswensen voorkomen dat gezondheid een ‘schrale’ geüniformeerde checklist wordt die onvoldoende op specifieke wijken inspeelt.
Integrale samenwerking en eenduidigheid
Ondanks dat het thema gezondheid tegenwoordig an sich meer leeft, is het voor gemeenten nog steeds geen vanzelfsprekendheid om gezondheid op te nemen in de dagelijkse organisatie van de werkzaamheden van de ambtenaren. Daarenboven dreigen het gebrek aan tijd, financiële middelen en eenduidigheid het enthousiasme van ambtenaren te temperen.
Het zou goed zijn als gemeenten zich afvragen of ze, in plaats van steeds losse onsamenhangende initiatieven te lanceren, projecten kunnen consolideren en daarmee geld voor meerdere doelen inzetten. Zo komt er ruimte om integraal samen te werken tussen de verschillende domeinen en minder risico-afkerig te werk te gaan.
Het vergt echter een flinke ‘omdenkslag’ om ook de langetermijneffecten mee te nemen in de allocatie van middelen. Ook structurele eenduidigheid over horizontale en verticale besluitvormingsprocessen kan helpen bij het begrip voor keuzes die niet primair om financiële redenen gemaakt zijn.
Kristine Mourits is promovendus bij de Radboudumc/Academische werkplaats AMPHI en werkt tevens als senior beleidsadviseur bij de gemeente Nijmegen. Els De Maeijer is senior onderzoeker aan de Tilburg Universiteit (Tranzo), docent aan Fontys Hogescholen en trainer op het gebied van samenwerking.
Meer over dit onderwerp: Maak ruimte voor gezondheid (ZonMw) en Gezondheid in Ruimtelijke planontwikkelingen.
Foto: -JvL- (Flickr Creative Commons)