In januari kondigde de Britse premier David Cameron aan te zullen toewerken naar ‘nieuwe verhoudingen’ tussen de Europese Unie (EU) en de lidstaten. Hij staat met dat standpunt bepaald niet alleen. In Nederland is een burgerforum opgericht dat een referendum wil over de overdracht van nieuwe bevoegdheden aan de EU. De bedoeling dit initiatief (en overigens ook van andere initiatieven) is om de burgers van Europa meer grip te geven op de ontwikkelingen binnen de EU.
Maar er zijn zes goede redenen om aan te nemen dat de nationale discussies over de overdracht van bevoegdheden aan de EU niet tegemoet komen aan die wens, of zelfs het omgekeerde bewerkstelligen.
1. Het ‘laatste woord’ is niet de effectiefste stem
De voorstanders van een referendum over nieuwe bevoegdheden voor de Europese Unie voeren aan dat burgers het laatste woord zouden moeten hebben. Zij zijn dus de laatste horde die genomen moet worden om veranderingen teweeg te brengen. De geschiedenis van de Europese Unie laat echter zien dat die laatste horde niet staat voor de effectiefste stem in de besluitvorming. Integendeel zelfs, hoe eerder in de besluitvorming, hoe groter de invloed.
Om de wensen van burgers in een nieuw arrangement neer te leggen, is de rol van de regering en het nationale parlement vele malen effectiever dan een referendum achteraf. De ruimte voor alternatieven is dan immers zo goed als verdwenen. Maar belangrijker nog: ná het laatste woord van burgers begint het werk pas echt. Illustratief is bijvoorbeeld het Europees Stabilisatie Mechanisme (ESM). Voor de burgers is de discussie over wenselijkheid van dat mechanisme niet afgerond nu het onderliggende verdrag door de deelnemende landen is geratificeerd. Sterker nog, bij elke toepassing van het ESM zal er weer een discussie ontstaan over aard, omvang en voorwaarden van ingrijpen. Dus hoezo is een referendum het laatste woord?
2. Fixatie op abstracte bevoegdheden
Er gaapt een gat tussen de abstracte discussie over de overdracht van bevoegdheden en de noodzaak van concreet optreden door de Europese Unie. Terecht wordt gesteld dat de ontwikkeling van de EU de indruk geeft van een sluipend en niet te stuiten proces. De groep rond Burgerforum-EU.nl mikt in ieder geval op de abstracte kwestie nu er nog geen concrete plannen bestaan om de bevoegdheden van de Europese Unie uit te breiden en Europese Verdragen dienovereenkomstig te wijzigen. Zonder concrete aanleiding en zonder duidelijke context zullen maar weinigen een noodzaak zien om ‘bevoegdheden’ aan de EU over te dragen.
Dat ligt anders bij concrete gevallen. Sinds 2001 is het werkterrein van de EU groter geworden onder druk van onder meer het dreigende terrorisme, de uitbraak van dierziekten en acute bedreigingen van de voedselveiligheid in de jaren negentig van de vorige eeuw en begin deze eeuw. Onder de lidstaten en de Europese burgers is er weinig weerstand tegen dergelijke activiteiten ontstaan. Ook in de huidige economische crisis zijn de activiteiten van de Unie weer gegroeid. Dit keer zijn die activiteiten zeker niet vrij van controverse, maar deze richt zich eerder op de vraag welke maatregelen wel en niet wenselijk zijn, dan op de vraag of de EU over zulke bevoegdheden zou moeten beschikken. In ieder geval is de abstracte discussie over bevoegdhedenoverdracht zeer steriel.
3. Europese niveau is steeds minder te scheiden van het nationale
De focus op bevoegdhedenoverdracht maskeert dat de nationale en Europese niveaus steeds minder van elkaar kunnen worden gescheiden. Voor een groot deel is die integratie van niveaus ontstaan om de grip van de lidstaten op de Unie te vergroten en de lidstaten te beschermen tegen ongewenste, supranationale invloed. Menigeen denkt nog steeds dat de EU verschillen tussen de landen zoveel mogelijk wil opheffen, terwijl de bescherming van diversiteit juist een constitutionele opdracht van de Europese Unie is. Dat zijn bovendien geen loze woorden. De bescherming van de nationale constitutionele identiteiten is bijvoorbeeld ontwikkeld tot een beginsel dat voor de Europese rechter afdwingbaar is. Maar ook de Europese Raad, even intergouvernementeel van aard als cruciaal voor de ontwikkeling van de Europese Unie, is een zichtbare manifestatie van de mate waarin de Europese en nationale niveaus verweven zijn geraakt. Een fixatie op de bevoegdhedenoverdracht is een ontkenning van deze werkelijkheid.
4. De strijd tussen de uitvoerende macht en de democratie is crucialer
De focus op bevoegdhedenoverdracht maskeert een spanning die veel belangrijker is, namelijk die tussen de uitvoerende macht en de democratie. De huidige economische crisis laat dit helder zien. De belangrijkste spelers zijn hier nationale regeringen, de Europese Raad, de Raad in ECOFIN-samenstelling (de raad van ministers of staatssecretarissen van Economische Zaken en/of Financiën van de lidstaten), de Commissie en de Europese Centrale Bank. Hoewel van alle kanten het belang van het Europees Parlement en nationale parlementen plechtig wordt onderstreept, is het dus de uitvoerende macht die de richting bepaalt. Het zou veel zinvoller zijn om te onderzoeken hoe de democratische controle op die uitvoerende macht versterkt kan worden. Dit heeft bovendien een veel directer effect op de grip die burgers kunnen krijgen dan de steriele discussie over bevoegdheidsoverdrachten.
5. Benadrukken van nationale soevereiniteit leidt tot verzwakking nationale grip
Als argument om de nationale grip op de Europese Unie te vergroten, wordt vaak verwezen naar de nationale soevereiniteit. Maar het benadrukken van nationale soevereiniteit leidt juist tot verzwakking van die grip. Dit komt omdat nationale soevereiniteit niet alleen voor Nederland geldt, maar voor alle landen in de EU. Dat betekent dat de landen die iets willen bereiken in en met de Europese Unie afhankelijk kunnen worden van een enkel land, een parlement of een constitutioneel hof (dat zich bijvoorbeeld verzet tegen de ratificatie van een verdrag). De paradox is dus dat een systeem dat het beginsel van nationale soevereiniteit ver doorvoert, de afhankelijkheid van wat in andere landen gebeurt, vergroot. Bovendien werkt het ongelijkheid in de hand omdat het landen die ontwikkelingen willen tegenhouden een groot voordeel biedt.
6. Europese identiteit kan sterker worden
Volgens een populaire opvatting bestaat Europa uit 27 natiestaten en dus niet uit een enkel volk, een demos, die de Europese democratie kan dragen. Dat is op zich juist, maar we moeten niet blind zijn voor de ontwikkelingen die tot een Europese identiteit kunnen leiden. Paradoxaal genoeg is de huiver voor een te machtige EU nu één van de sterkste elementen die de burgers van het continent verbindt. Een gevoel van nationale identiteit is bovendien nooit een statisch gegeven geweest, maar iets wat zich vooral ontwikkelde onder de invloed van externe dreigingen. Zulke externe dreigingen zijn in het hedendaagse Europa evenmin denkbeeldig. Naast de economische crisis kunnen voedsel- en energieschaarste zich tot zulke dreigingen ontwikkelen en op mondiaal niveau tot concurrentie en conflicten leiden. In dergelijke omstandigheden zou het idee van een Europese identiteit kunnen worden versterkt.
Dat er op dit moment van een Europees volk nog geen sprake is, mag geen reden zijn om van democratische controle af te zien. Zeker, het Europees Parlement heeft een legitimatieprobleem, maar tegelijk zien we dat het een steeds belangrijker tegenwicht tegen de lidstaten en de Commissie wordt. Dat verdient gekoesterd te worden.