‘Systeemverantwoordelijkheid’ verhult sturende overheid

De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) is verwonderd over de opmars van de term ‘systeemverantwoordelijkheid’ in Haagse kringen. Het begrip verhult dat men wel degelijk stuurt. Kijk maar naar de participatiesamenleving.

‘Ik vind het als systeemverantwoordelijke niet mijn taak om in te grijpen. Zo zit het systeem niet in elkaar. Dan is de vraag immers waarom ik hier wel ingrijp en elders niet.’ (Tweede Kamer 2014, 29689, p.557)

Het begrip systeemverantwoordelijkheid appelleert aan een breed gedragen gevoel dat de rijksoverheid zich niet overal tot in de details mee dient te bemoeien, maar alleen algemene kaders moet bepalen en bewaken. Dat laat het citaat hierboven zien. De uitvoering is aan ‘de veldpartijen’, zij moeten de ruimte krijgen en nemen om zelf beleid en eigen afwegingen te maken. Deze rolverdeling wordt bondig samengevat als: de rijksoverheid stuurt op het wat, de uitvoerders op het hoe. Overigens geldt dit adagium vooral in ‘goede tijden’. Calamiteiten, incidenten of publieke verontwaardiging kunnen toch weer aanleiding zijn voor gerichte interventies van de rijksoverheid in de zorgpraktijk van alledag.

Een rol als systeemverantwoordelijke belooft om enerzijds publieke belangen te kunnen blijven waarborgen en anderzijds ruimte te laten voor individuele keuzes en particulier initiatief. Maar het afstaan van verantwoordelijkheden en het verminderen van centrale sturing blijkt lastig voor de rijksoverheid. Heel lastig.

Burgers als bondgenoot van de overheid

Neem de participatiesamenleving. De overheid uit zich in termen die ruimte voor maatschappelijke initiatieven bepleiten. Er ontstaat een beeld van de overheid als een bescheiden bondgenoot van burgers en maatschappelijke en private initiatieven die hen (en hun ‘leefwereld’) waar nodig ondersteunt met de benodigde kaders en randvoorwaarden. Dit beeld doet onvoldoende recht aan de praktijk: er bestaan bij de overheid wel degelijk waarden en opvattingen, en daarmee verwachtingen over de gewenste ontwikkeling waarin burgers hun eigen verantwoordelijkheid dienen in te vullen. De participatiesamenleving wordt gepresenteerd als een autonome maatschappelijke ontwikkeling, maar de overheid baseert er tegelijkertijd wel voor een belangrijk deel haar eigen beleid op (waar zij zich bovendien ook over zal moeten verantwoorden). Zij schrijft burgers zo (impliciet) een rol voor en maakt zichzelf vervolgens voor het bereiken van haar doelen - terugtreden of ‘slechts nog systeemverantwoordelijk zijn’ - afhankelijk van de mate waarin burgers zich hiernaar voegen. Daarmee is vrijheid geven een stil sturingsinstrument om doelen van de overheid te bereiken: zonder participerende burgers immers geen ‘participatiesamenleving’.

De participatiesamenleving bestaat zo uit burgers die vooral bondgenoot van de overheid zijn en eigenlijk impliciet worden geduid als uitvoerders van overheidsbeleid. Dit ondermijnt de autonomie van burgers.

Systeemverantwoordelijkheid is geen neutrale term

Zulke stille sturing van de overheid (zie ook Van Montfort et al. 2013; Putters 2013) maakt duidelijk dat het begrip systeemverantwoordelijkheid geen neutrale term is. Er bestaan zeer verschillende beelden van. Na een discoursanalyse onderscheidt de RVS vier ideaaltypen van de systeemverantwoordelijke: de bewaker, strateeg, idealist en manager. Al deze typen hebben rolopvattingen die in sterke mate hun handelen sturen. Zo ziet de bewaker het bewaken van de orde binnen het systeem als zijn belangrijkste taak, stuurt de strateeg procesmatig en richt hij zich op het behoud van de voortgang, wil de idealist waardevolle ontwikkelingen van anderen zo veel mogelijk de ruimte bieden en ziet de manager zijn primaire taak in het beperken van risico’s. Deze verschillende rolopvattingen vallen allen onder dezelfde noemer van systeemverantwoordelijkheid, zonder dat ze expliciet worden gemaakt. Aan de oppervlakte lijkt systeemverantwoordelijkheid eenduidig, onder de oppervlakte schuilen uiteenlopende invullingen.

De wisselende wijzen waarop de rijksoverheid invulling geeft aan haar rol als systeemverantwoordelijke leiden tot verwarring. Verwarring over wat andere partijen in het ‘systeem’ van de systeemverantwoordelijke rijksoverheid kunnen verwachten.

Verwarring over de invulling van de rol van de overheid

Systeemverantwoordelijkheid creëert verwarring over de rolinvulling van de rijksoverheid en niet de duidelijkheid die de term suggereert.

‘Er is geen garantie voor die individuele cliënt dat zijn zorg geregeld is. Feit is namelijk ook dat alle mensen die ik spreek […] boos zijn. Ze zijn boos op de onduidelijkheid. Ze zijn boos op de grote haast die dit alles veroorzaakt heeft. Dus Staatssecretaris, neem uw systeemverantwoordelijkheid.’ (Tweede Kamer 2014, 34104 nr 18)

De ene keer schiet de rijksoverheid in een proactieve rol en probeert zij door zelf in te grijpen de schade zo veel mogelijk te beperken (manager) of andere partijen te betrekken die een nieuw licht werpen op de situatie (strateeg). De andere keer neemt de rijksoverheid een meer terughoudende rol aan, bijvoorbeeld door zich te beperken tot het in de gaten houden van de taken en verantwoordelijkheden van partijen (bewaker) of door de oorspronkelijke boodschap en bedoeling te benadrukken (idealist).

De wijze waarop de verschillende typen ingrijpen, is dan ook divers. Waar de bewaker om opheldering vraagt, op de vingers tikt of complimenten geeft, kiest de strateeg voor het convenant of het instellen van een commissie van Wijze Mensen. De idealist gaat zelf polshoogte nemen en ter plekke in gesprek en de manager wil direct een overzicht en neemt beperkende of verzachtende maatregelen.

Rookgordijn verhult sturing

Waar zij duidelijkheid en ruimte voor actoren belooft, blijkt systeemverantwoordelijkheid ambigu en sturend. De term fungeert als rookgordijn die verhult hoe de rijksoverheid sturend blijft, ook als zij zegt afstand te nemen. Het wordt tijd om de aannames en opvattingen over de rolopvatting van de rijksoverheid zelf steviger ter sprake te brengen.

Albertine van Diepen en Hanneke Schottert werken beiden bij de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS).

Dit artikel is gebaseerd op het RVS-advies ´Verlangen naar samenhang. Over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit’ en de bijlage bij het advies: Verhalen van systeemverantwoordelijkheid. Een discoursanalyse.

 

Literatuur

Montfort, C. van, A. Michels en W. van Dooren. Stille ideologie in beleid en bestuur. In: Bestuurskunde, 22, 2013, no. 2, p. 3-12.

Putters, K. Vindplaatsen van stille ideologie – een essay. In: Bestuurskunde, 22, 2013, no. 2, p. 39-45.

Foto: woodleywonderworks (Flickr Creative Commons)

Reageer

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *