Bureaucratie heeft in de loop der tijd een steeds negatievere connotatie gekregen. Het woord wordt nu vooral geassocieerd met eindeloze formulieren en invulschermen. Digischool.nl, een website voor de onderbouw van het vmbo, bijvoorbeeld beschrijft bureaucratie als ‘een verschijnsel waarbij een groot, log apparaat van ambtenaren mensen verstrikt in regeltjes en voorschriften en daardoor problemen geeft op het gebied van handel en contacten. Hierdoor verloopt alles traag en is het moeizaam om iets te regelen.’
Deskundig, denkend en reflecterend bestuur is essentieel
Maar wat is bureaucratie eigenlijk, los van de vooroordelen en clichés? Bureaucratie betekent in letterlijke zin bestuur door het bureau en onderscheidt zich van andere organisatievormen doordat degenen die er beslissingen nemen worden geselecteerd, getraind en bevorderd op basis van deskundigheid. Als organisatievorm is het nauw verbonden met de groeiende omvang en complexiteit van publieke taken in moderne samenlevingen.
In een steeds ingewikkelder maatschappelijke context is deskundig, reflecterend en denkend bestuur essentieel. In zijn klassieke werk ‘Wirtschaft und Gesellschaft’ onderstreepte de socioloog Max Weber de rationele superioriteit van de bureaucratie. Hij was echter niet blind voor de negatieve gevolgen van bureaucratisering: systemen kunnen de mens ook gevangenhouden in een ijzeren kooi.
Vooral als de logica van regels, controle en beheersing de logica van deskundigheid, reflectie en oordeelsvermogen gaat overheersen. In die onevenwichtige situatie verwordt bureaucratie tot domme regulacratie. Andersom, als de logica van controle en coördinatie het moet afleggen tegen de logica van expertise, mondt bureaucratie uit in arrogante technocratie.
Goed oordeelsvermogen is nodig
Goed bestuur behoeft een productieve balans van beiden: voorspelbaarheid en deskundigheid, beheersen en nadenken. Deskundigheid is nodig omdat de taken van het bestuur steeds complexer worden. Echter, deskundigheid alleen is onvoldoende om te beslissen wat er moet gebeuren rond thema’ als bijvoorbeeld duurzaamheid of migratie.
Er zijn tegenstrijdige feiten, onzekere gevolgen, strijdige belangen en conflicterende regels. Goed oordeelsvermogen is nodig om tot de best doordachte, zo goed mogelijke, beslissing te komen. Ook is steeds kritische reflectie nodig. Werkt de gekozen aanpak wel? Draagt de uitvoering van het beleid bij aan de missie? Kunnen we het niet anders doen?
Hoe politici, hulpverleners en uitvoeringsorganisaties zich verantwoorden
Een van de kernopgaven voor een denkend bestuur is om condities te scheppen waarin deskundigen worden geprikkeld om hun oordeelsvermogen in te zetten. Daarbij speelt verantwoording een belangrijke rol. Als we ons verantwoorden, kijken we terug en stellen we de vraag of wat we zien nou de bedoeling was.
Verantwoording geeft daarnaast richting aan ons handelen. Dat gebeurt in de verschillende domeinen op aparte wijze. Laat ik dat illustreren aan de hand van drie personages: een politicus, een hulpverlener en de leidinggevende van een grote uitvoeringsorganisatie.
Voor politici zijn verkiezingen het belangrijkste verantwoordingsinstrument. Verkiezingen zijn cruciaal en noodzakelijk voor een democratisch bestuur, maar in het geval van een dreigend electoraal fiasco, zijn ze als verantwoordingssignaal ongelooflijk ongelukkig.
Het maakt politici namelijk zenuwachtig en gestrest. Nu is stress niet alleen een slechte basis voor reflectie, maar het heeft ook een aantoonbaar negatief effect op het oordeelsvermogen. Het leidt de aandacht gemakkelijk af van de hoofdzaak – zo goed mogelijk beleid – naar bijzaken zoals reputatiemanagement of de laatste opiniepeilingen.
Professional focust op deelproblemen
In de hulpverlening worden instellingen vaak door gemeenten gecontracteerd om gerichte zorg te bieden op deelproblemen. Een professional in dienst van die instellingen probeert bij te dragen aan de oplossing van wat meestal een deelprobleem is, binnen de vigerende procedurele en financiële kaders. Oftewel, hij doet zijn werk in een verantwoordingscontext waarin de moeilijke missie – het oplossen van vaak complexe problematiek – is ingeruild voor tastbare doelen.
De focus op deelproblemen, de normering van beschikbare tijd per klant, de duidelijke registratie en de richtinggevende financiële kaders in zorg en welzijn zijn begrijpelijk. Probleem is echter wel dat het uiteindelijke doel van de zorg- en hulpverlening uit beeld kan verdwijnen en dat degene die zorg of hulp nodig heeft, zich moedeloos achter zijn dichtgetimmerde voordeur verschanst.
Leidinggevende verantwoordt aan de minister, meer dan aan burgers
De leidinggevende van een grote uitvoeringsorganisatie verkeert in een zo mogelijk nog complexere situatie: hij werkt in een dubbele, strijdige verantwoordingsstructuur. In opdracht van het ministerie levert de organisatie diensten of houdt toezicht en moet tegelijkertijd de belangen van burgers, klanten en maatschappelijke partijen dienen.
Als je bestuurders van uitvoeringsorganisaties vraagt aan wie zij vooral verantwoording schuldig zijn, dan antwoorden ze vrijwel zonder uitzondering ‘aan de minister’, in ieder geval meer dan aan klanten, cliënten of burgers. Ook vinden ze inhoudelijke oordelen en het doordenken van kernbeslissingen minder belangrijk dan een goede hiërarchische relatie met de minister. Democratisch misschien juist, maar het gaat soms wel ten koste van de uitvoering en het doordenken van complexe beslissingen.
Aandacht verleggen naar menselijke ervaringen
De politicus, de hulpverlener en de leidinggevende van een uitvoeringsorganisatie: zij moeten ieder op geheel eigen wijze oordelen en verantwoording afleggen. Wat ze echter gemeen hebben, is dat het effect van hun verantwoording nogal eens de aandacht afleidt van de missie en de kern van de zaak. Of het beleid eigenlijk wel werkt en of het wellicht ook anders kan.
Zowel bestuurders als professionals klagen vaak dat ze langer bezig zijn met het verantwoorden van wat ze doen, dan dat ze tijd hebben om daadwerkelijk iets te doen. Dat leidt tot allerhande negatieve stereotypen: verantwoording als zelfrijzend bakmeel, en organisaties die lijden aan ‘multiple accountabilities disorder’(mad). Een dergelijke situatie maakt mensen risicomijdend en leidt tot een samenleving waarin we kostbare tijd verliezen aan rituelen van verificatie.
Als we de aandacht weten te verleggen van formele mechanismen van verantwoording naar menselijke ervaringen dan verschijnt er een zonniger perspectief. Vooral als we ons laten inspireren door de gedragswetenschap. Dan gaat verantwoording niet langer over een bij elkaar geknipt en geplakt jaarverslag, maar om professionele rollen en over de bedoeling van beleid.
Als we de aandacht verleggen van formele vormen van verantwoording - die traditioneel door bestuurskundigen worden bestudeerd - naar de vraag hoe besluitvormers verantwoording ervaren, komen we uit bij gevoelde verantwoording.
Uit psychologisch onderzoek blijkt dat verantwoording de belangrijkste externe kracht is die tot sociaal gedrag leidt. Mensen die anticiperen op gezaghebbende verantwoording, doen meetbaar beter hun best, maken minder fouten en wegen oordelen beter af. Dus als we de aandacht verleggen naar het niveau van individuele oordeelsvorming, dan zetten we aan tot denkend bestuur.
Fundamentele omwentelingen in denkend bestuur
Om de oordeelsvorming te kunnen verbeteren, moet de verantwoording zodanig ingericht worden dat het een anticipatie-effect heeft. Belangrijk ook is dat de verantwoording één op één terugslaat op de taak die mensen uitvoeren. En dat zij verantwoording afleggen aan een deskundig publiek dat in staat is gezaghebbend te oordelen en daadwerkelijke interesse toont.
De gecombineerde inzichten uit de gedragswetenschappen en bestuurskunde kunnen aanleiding geven tot fundamentele omwentelingen in ons denken over verantwoording en denkend bestuur. Het verschuift de aandacht: van formele verantwoordingssystemen naar individueel gevoelde verantwoording, van regels en rapportages naar effecten op denken en handelen, van een simplistisch welles-nietes naar specifieke analyse van passende verantwoording die één op één gekoppeld is aan gedrag en de logica van deskundigheid en oordeelsvermogen.
Verantwoording is dan meer dan toezicht op het naleven van regels en procedures, het stimuleert juist dat mensen die belangrijke en moeilijke beslissingen nemen ook blijven nadenken. En bevordert daarmee denkend bestuur.
Thomas Schillemans is hoogleraar bestuur en beleid aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht en is co-decaan bij de NSOB. Dit artikel is gebaseerd op de oratie van 16 oktober waarmee Schillemans zijn functie als hoogleraar aanvaardde.
Foto: Radiofabrik - Community Media Association Salzburg (Flickr Creative Commons)