Indertijd stemde ik in de Eerste Kamer tegen de Participatiewet omdat de invoering te snel was en gepaard ging met 1,6 miljard euro aan bezuinigingen. Eenmaal wethouder moest ik aan de slag met de wet, die vanaf 1 januari 2015 de Wet Werk en Bijstand, de Wet Sociale Werkvoorziening en deels ook de Wajong vervangt. Na anderhalf jaar concludeer ik dat de wet ten goede kán komen aan kwetsbare mensen, maar daarvoor moeten de regels die het Rijk gemeenten oplegt, zoals tegenprestatie en kostendelersnorm, wel aanzienlijk worden versoepeld.
Tegenprestatie en kostendelersnorm duwen mensen verder het moeras in
Dat gemeenten van mensen in de bijstand een tegenprestatie moeten eisen kost weliswaar een hoop energie maar helpt mensen niet sneller aan het werk. Bovendien geeft de tegenprestatie de bijstand het karakter van een gunst, een welwillendheid waar iets tegenover moet staan. Bijstand is echter gewoon een recht. Amsterdam is een van de twintig gemeenten die weigeren om aan de verordening te voldoen. En toch is het aantal Amsterdammers met een bijstandsuitkering in 2015 afgenomen. Die daling is uitzonderlijk, want in de andere grote steden van ons land - Rotterdam, Utrecht en Den Haag - is het aantal werkzoekenden met een uitkering vorig jaar gestegen.
Vooral Rotterdam hecht zeer aan de tegenprestatie, ze wil dat mensen iets ‘terugdoen’ voor hun uitkering. Daarnaast meent Rotterdam dat de aldus opgedane werkervaring de kans op betaald werk vergroot. De onderzoekers Rob Arnoldus en Josien Hofs schrijven in de bundel Hoe de verzorgingsstaat verbouwd wordt echter dat wie enkele jaren in de bijstand heeft gezeten en van een bepaalde leeftijd is, geen werk meer vindt, ook niet als hij goed gekwalificeerd is en over voldoende werkervaring beschikt.
Ook met de kostendelersnorm heb ik een probleem. Deze maatregel houdt in dat de ontvanger van bijstand gekort wordt op zijn uitkering, als hij of zij met meerderen in één huis woont. Van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Jette Klijnsma mogen gemeenten, na hevig protesten, nu maatwerk leveren. Dat is ook goed voor de aanpak van jeugdwerkloosheid. Via onze contacten met het voortgezet speciaal onderwijs horen we welke jongeren uitvallen. Tot 23 jaar mogen we in de basisadministratie opzoeken waar ze wonen, en kunnen we erop af. Staan de jongeren niet ingeschreven, dan lukt dat uiteraard niet. Punt nu is dat sommige jongeren zich laten uitschrijven, omdat ze hun medebewoners niet willen duperen met de kostendelersnorm.
Participatiewet zet de wereld op zijn kop
De achterdocht jegens mensen zonder werk is groot en de achtergrond van de vele gedetailleerde regels: het Rijk heeft gedecentraliseerd, maar vindt het tegelijkertijd lastig om echt los te laten en gemeenten vertrouwen en ruimte te geven om de Participatiewet tot een succes te maken. Zo is in het Sociaal Akkoord opgenomen dat 125 duizend banen worden gecreëerd voor mensen met een arbeidsbeperking, die voorheen in de Wajong of Wet sociale werkvoorziening zouden stromen. Met loonwaardesubsidie werden bedrijven geholpen om dit mogelijk te maken. Om mee te tellen voor de banenafspraak moet het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) een indicatie geven. In de praktijk pakt de beoordeling zo streng uit dat slechts een derde tot de helft van de kandidaten de keuring doorstaat.
Mensen zonder indicatie komen heel moeilijk aan werk, en die groep wordt steeds groter als de strenge eisen voor de indicatie niet snel versoepeld worden. Het is de wereld op zijn kop: je tuigt de Participatiewet op om mensen aan het werk te helpen en het gevolg is dat een grote groep uitkeringsgerechtigden nog moeilijker aan een baan komt. Ook voor de 30 duizend te creëren beschut-werk plekken is een advies van het UWV nodig. Die adviezen geeft het UWV net zo lastig af als indicaties voor de banen uit het Sociaal Akkoord.
De gedetailleerde regelgeving heeft tot een enorme bureaucratie geleid die de beleids- en uitvoeringsruimte van gemeenten beperkt. Het idee achter een decentralisatie is precies het tegenovergestelde. Een medewerker van de gemeente Venlo zegt in de bundel dat mensen zoek raken in de regelgeving: ‘Triest genoeg: hoe lager het inkomen, hoe ingewikkelder de regels waar je mee te maken krijgt.’ Maar ook voor werkgevers is nauwelijks nog te vatten wie wel en wie niet tot de doelgroep behoort. En dus ook wie wel of geen beroep kan doen op welke voorzieningen.
Discretionaire bevoegdheden, disciplinering en degeneratie…
Hoogleraar Sociaal Zekerheidsrecht Gijsbert Vonk sprak in het kader van de drie decentralisaties over drie andere D’s. De eerste D is die van discretionaire bevoegdheden van de overheid. Vonk waarschuwt dat mensen in de bijstand hun rechten minder goed kunnen afdwingen, omdat die niet langer in de wet zijn geworteld. De tweede D staat voor disciplinering ofwel de opgeschroefde verplichtingen en controles, boetes en maatregelen voor uitkeringsgerechtigden. De derde D ten slotte is de degeneratie van de rechtspositie van hulpbehoevenden, volgens Vonk ontstaan door een disbalans tussen rechten en plichten. Om voorbij het negativisme te komen, stel ik drie andere, positieve, D’s voor ten behoeve van een renovatie van de Participatiewet: Differentiatie, Democratisering en Dienstbaarheid.
….of differentiatie, democratisering en dienstbaarheid?
Met differentiatie kan een gemeente maatwerk bieden aan mensen die kampen met werkloosheid en andere problemen. Door armoede en schulden bij hun overige problematiek te betrekken, leren we mensen pas echt kennen. Want ook al is een baan mooi, werk op zich biedt geen garantie om aan armoede te ontsnappen, toont een recente studie van het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Differentiatie moet ook worden toegepast bij mensen die onterecht hard worden getroffen door de kostendelersnorm. Als je iemand met een gebroken been tijdelijk in huis neemt, dan zou een gemeente je niet moeten korten op je uitkering.
Maatwerk is ook nodig bij de herziening van boetes voor uitkeringsfraude. De rechter oordeelde onlangs nog dat de Fraudewet te streng is. Sommige boetes zijn te zwaar en er wordt geen onderscheid gemaakt tussen grote fraude en kleine overtredingen.
Als we de situatie van mensen in de bijstand beter in beeld brengen, krijgen zij ook de mogelijkheid om mee te doen op een manier die past bij hun talenten en mogelijkheden. No wordt het grootste deel van het re-integratiebudget nog te vaak besteed aan de meest kansrijke groep van de mensen in de bijstand. Daar moet meer balans in komen. Door te kijken naar andere vormen van participatie, zoals vrijwilligerswerk, kunnen gemeenten ook de minder kansrijke groepen kans geven om mee te doen.
De D van Democratisering betekent dat de overheid écht gaat luisteren naar mensen in de bijstand. In hun artikel halen Pieter Hilhorst en Jos van der Lans in dit kader een treffende uitspraak van Mahatma Gandhi aan: ‘Alles wat je voor me doet, zonder mij, doe je tegen mij.’
De Participatiewet is gebaat bij Dienstbaarheid niet bij tegenprestatie, kostendelersnorm, bezuinigingen en disciplinering. We moeten af van het wantrouwen dat werklozen ten deel valt. Immers, werkloosheid is een macro-economisch probleem dat individuen nauwelijks kunnen beïnvloeden. Daarom heeft elke re-integratiewet iets paradoxaals: je gaat op microniveau sleutelen aan iets dat op macroniveau speelt. Dit raakt het wantrouwen dat werklozen te verwerken krijgen. Een overheid moet hen niet straffen, maar stimuleren.
Met de drie voorgestelde positieve D’s kan een wet ontstaan die recht doet aan de kern van het woord ‘bijstand’; een regeling die steun biedt aan iemand lijdt onder armoe en gebrek aan perspectief en niet het mes zet in de solidariteitsgedachte maar compassie stimuleert en beloont. Want is dat niet de participatiesamenleving die op de tekentafels van Den Haag haar ontwerp kreeg? Geef ons een wet die onderkent dat een fout maken in een aanvraag menselijk is, gemeenten in staat stelt om plannen uit te voeren voor kwetsbare mensen, zonder dat het Rijk een oerwoud van regels optrekt dat in omvang het Wereld Natuur Fonds een warme gloed bezorgt.
Arjan Vliegenthart (SP) is wethouder voor Werk, Inkomen, Participatie en Armoede in Amsterdam. Dit artikel is een bewerking van zijn lezing bij de presentatie van het jaarboek van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken (‘Hoe de verzorgingsstaat verbouwd wordt’) op 12 mei 2016 bij Spui 25 te Amsterdam.
Bronnen:
- Ab Harrewijnrede 2016, G. Vonk
- Feiten en cijfers Particpatie en activering, Movisie
- Hoe de verzorgingsstaat verbouwd wordt, onder redactie van Albert Jan Kruiter, Femmianne Bredewold en Marcel Ham.
- Informatieblad Tegenprestatie, januari 2015, gemeente Rotterdam.
- Een lang tekort; langdurige armoede in Nederland, Sociaal en Cultureel Planbureau
Foto: Jeff Milner (Flickr Creative Commons)